Арендный блок
27 июля 2004 г. вышел Федеральный закон № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ. Этот закон состоит из 17 глав и 74 статей.
Государственная гражданская служба в соответствии с конституционными принципами федерализма подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации . Определен представитель нанимателя гражданской службы – Российская Федерация и ее субъект.
Правовое регулирование и организация государственной гражданской службы РФ отражены в схеме 1.
Федеральная государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Федеральная государственная гражданская служба осуществляется в аппаратах федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти, например, Аппарате Правительства Российской Федерации, аппаратах палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также в других федеральных государственных органах, например, аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и т. п.
Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации является профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (схема 2).
Гражданские служащие заняты в различных сферах: в экономической (регулирование промышленности, сельского хозяйства, использование природных ресурсов); социально-культурной (управление в области образования, науки, массовой информации и др.); отчасти, в административно-политической сфере (например, в области внешних сношений, регистрации прав на недвижимое имущество) и др.
В связи с выделением государственной гражданской службы в самостоятельный вид актуализировался вопрос об отличии статуса государственного служащего от статуса наемного работника, в том числе работника бюджетной сферы. Одним из таких отличий стало введение на государственной гражданской службе контрактной системы прохождения службы, тогда как применительно к работникам сохранилась использовавшаяся ранее и в отношении государственных гражданских служащих форма найма, основанная на трудовом договоре. Закрепление данного отличия является важным шагом в сторону выведения государственных гражданских служащих из-под действия норм трудового законодательства.
Таким образом, государственная гражданская служба является одним из трех компонентов системы государственной службы. Она состоит из федеральной службы и службы субъектов Федерации, что вызвало разделение труда в их регулировании.
Согласно ст.5 ФЗ «О государственной гражданской службе» правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:
Конституцией Российской Федерации;
Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»;
настоящим Федеральным законом;
другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;
указами Президента Российской Федерации;
постановлениями Правительства Российской Федерации;
нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
9)нормативными правовыми актами государственных органов.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора.
За последние годы вышел ряд Указов Президента Российской Федерации, которые конкретизируют отдельные статьи закона. Такие как: «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ» от 01.02.2005 г. № 112, «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» от 31.12.2005 г. № 1574, «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» от 31.07.2006 г. № 31, «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов» от 12.03.2007 г. № 11; Постановление Правительства РФ «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих РФ» от 06.05.2008 г. № 362 и ряд других документов.
У нас самая большая информационная база в рунете, поэтому Вы всегда можете найти походите запросы
Эта тема принадлежит разделу:
Государственная служба
Сущность государственной службы. Современные тенденции развития института государственной службы Российской Федерации. Нормативно-правовое регулирование института государственной службы в Российской Федерации. Государственные должности Российской Федерации: понятие и сущностные характеристики Понятие и типология должностей государственной службы Российской Федерации. Исторический опыт организации государственной службы в России
К данному материалу относятся разделы:
Теория самоорганизации или синергетика
Конституционное регулирование государственной службы
Федеральный закон «Об основах государственной службы» как единая правовая база государственной службы
Основы федеральной программы «О реформировании государственной службы» (2003-2005 гг.)
Правовое обеспечение государственной гражданской службы
Правовые принципы государственной гражданской службы
Федеральная программа по реформированию и развитию системы государственной службы (2009-2013 гг.)
Федеральная государственная служба: виды, сущность, особенности организации
Военная служба как вид государственной службы: особенности организации и прохождения
Правоохранительная служба как вид государственной службы: особенности организации и прохождения
Правовая характеристика должности гражданской службы
Категории, группы и реестры должностей гражданской службы
Должностной регламент и классные чины гражданской службы
Права, обязанности, защита, ограничения, требования на гражданской службе
Ответственность гражданского служащего
Экономическое обеспечение и гарантии гражданского служащего
Гарантии на государственной службе
Система квалификационных требований к лицам, замещающим должности государственной гражданской службы
Поступление на государственную гражданскую службу и продвижение по службе
Аттестация и квалификационный экзамен в системе государственной гражданской службы
Историю государственной службы России можно проследить с древних времен. В Древней Руси необходимость государственной власти была продиктована потребностью снятия конфликтов между отдельными племенами, защитой от внешнего врага, обеспечением экономической интеграции. Наличие воинского формирования удельного князя обеспечивало защиту населения подвластной территории от межплеменных конфликтов и внешнего врага. Власть сосредотачивалась в руках инициативного княжеского рода (племени). Правящий род становился основой формирующейся в то время государственной службы.
В эпоху Киевской Руси государственная власть смогла институционально нормировать социальные действия, добавляя западное право, которое письменно оформилось в эпоху Ярослава Мудрого. Уже в XV веке начинает нормативно оформляться особая категория подданных, которые именовались «служилые люди». В частности, нормы о государственных служащих содержатся в гл. VII Соборного Уложения 1649 г. «О службе всяких ратных людей Московского государства». В 1556 г. было принято «Уложение о службе», которым регулируется труд служилых людей.
Постепенно госслужба совершенствовалась, что обусловлено усложнением как «внутренних», так и «внешних» функций, реализуемых государственной властью. Крупнейшим реформатором и основоположником нового подхода к регулированию труда госслужащих в России был Петр I. Так, правовое закрепление чиновничества, как группы населения с особым правовым положением, было оформлено при Петре I в первой четверти XVIII в. Одним из значительных достижений Петра I в этой области является «Генеральный регламент», принятый 28 февраля 1720 г., Указ от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должностях», «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» (24.01.1722 г.) и другие нормативные акты.
На протяжении XVIII - XIX вв. приняты многочисленные нормативно - правовые акты, посвященные регулированию труда государственных служащих, например, Указ Павла I от 28.04.1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам», Указ от 8.09.1802 г. «Об учреждении министерств» и другие.
Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды и достоинства чиновника».
Ключевым нормативным актом в сфере законодательства о государственной службе в Российской империи являлся принятый в 1832 г. Устав «О службе по определению от Правительства». Данный документ регулировал все основные вопросы, которые ныне принято включать в институт госслужбы. Нормативные акты, устанавливающие определенные требования к кандидату на должность государственной службы, в российском законодательстве существовали еще во времена Петра I, на протяжении дальнейшей истории развития отечественного государства и права они совершенствовались, в результате чего на государственную службу могли приниматься образованные подготовленные люди.
В советский период государственный аппарат формировался на основе принципов клановости, землячества, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. Исследователями советская служба, сложившаяся к концу 80-х годов XX столетия, правомерно характеризуется как малоподвижная законсервированная система, отвергающая все новое.
С 90-х гг. начинается новый этап развития государственной службы. Глубинные социально-экономические преобразования в России по времени совпали с общемировыми процессами поиска путей эффективной организации системы управления, ориентированной на конкретный результат, использующей современные управленческие технологии. Одновременно во многих государствах ставилась задача создания мобильного государственного аппарата, открытого для граждан.
В настоящее время правовую основу государственной службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу.
2. Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» базируется на конституционных положениях о принципах построения и функционирования государственной власти, об основных правах и свободах граждан России. В Законе закрепляется принцип единой системы государственной службы Российской Федерации, вне зависимости от того, в каких органах государственной власти она функционирует. Им определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, тем самым создана база для формирования системы правовых норм, являющихся общими для различных видов и уровней государственной службы. На основе этих общих положений в настоящее время продолжается формирование нормативной правовой основы конкретных видов и уровней государственной службы.
Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ достаточно компактен и включает в себя только 20 статей, в которых содержатся существенные изменения в организации государственной службы Российской Федерации по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 199-ФЗ. В его статьях последовательно представлены общие вопросы организации и функционирования, а также условия государственной службы, система управления государственной службой.
В статье 1 Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации, а также полномочий лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данным Законом государственная служба Российской Федерации строится на основе принципов федерализма, законности, единства ее правовых и организационных основ, взаимосвязи государственной и муниципальной служб, открытости, защиты государственных служащих от любых неправомерных вмешательств в их профессиональную деятельность. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация в собственном ведении субъекта Российской Федерации. Это означает, что субъекты Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты в соответствии с федеральным законодательством. Государственная служба Российской Федерации рассматривается как целостная, базирующаяся на единых принципах двухуровневой системы - федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации. Согласно этому правовое положение федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должны устанавливаться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Должности федеральной государственной службы разделены на три группы: должности федеральной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. Данное деление вводится в законодательство впервые и, значит, необходимо определить статус государственной должности для того, чтобы провести классификацию государственных должностей в целом. Для этого нужно установить критерии, с помощью которых можно будет соотнести государственные должностей иных видов с должностями государственной гражданской службы.
Федеральным законом от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ впервые вводится понятие служебного контракта, заключаемого при поступлении на государственную гражданскую службу. В качестве обязательного признака государственной службы предлагается рассматривать деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации. Этим подчеркивается, что нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация.
Закон вводит должностные регламенты, в которых должны быть установлены должностные полномочия по каждой государственной должности. Преобразования, происходящие в системе российского права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства. Административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» явилось результатом проводимой в стране административной реформы.
Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Федеральным Собранием Российской Федерации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот Закон называют «трудовым кодексом» для чиновника или ГОСТом службы.
Закон дает целостное представление о деятельности тех работников, которые составляют административный стержень государственного управления, несут всю тяжесть регулирования социального взаимодействия личностей, организаций, субъектов Федерации. Данный закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной и субъектов Федерации государственной гражданской службы.
Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ являются отношения, связанные с поступлением на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) федерального гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Основной идеей Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, является обеспечение единого подхода к правовому регулированию государственной гражданской службы, ее организации в целом, детализация и конкретизация норм базового Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ, направленных на обеспечение взаимосвязи государственной гражданской службы с другими видами государственной службы (правоохранительной и военной) и с муниципальной службой.
Эти характеристики позволяют отнести Федеральным закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ к одному из видов системообразующих федеральных законов о государственной службе - государственной гражданской службе, так как он содержит основные понятия и принципы государственной гражданской службы, а также системно определяет правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Одним из основных отличий данного Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ от действовавшего ранее законодательства о государственной службе, в частности Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором прохождение службы государственными служащими в основном регулировалось нормами трудового права, является то, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ законодательство о труде должно применяться только в тех случаях, когда служебные отношения не урегулированы федеральным законодательством о государственной службе и государственной гражданской службе.
Принцип гласности в осуществлении государственной службы, закрепленный в действовавшем ранее законодательстве, но на практике так и не ставший основополагающим в работе государственного аппарата, в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ существенно сужен и касается только одного из аспектов данного принципа - доступности информации о гражданской службе. Гласность - это право человека на достоверную и полную информацию и «его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов», - как пишет Д.М. Овсянко. Из чего вытекает, что гласность и открытость в управлении - это возможность гражданина или общества в целом получить реальную информацию о механизмах принятия решений на всех его стадиях и принять участие в управлении делами государства и общества. Для граждан должны быть доступны материалы о деятельности государственных органов, за исключением тех, которые относятся к сведениям, содержащим государственную тайну. Однако приходится признать, что на практике данный принцип так и остался неработающим, во многих государственных органах, информация о вакансиях, например, пока еще не доступна гражданам.
Принцип гласности в качестве одного из основных в осуществлении государственной службы впервые был закреплен Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В последующих основополагающих законодательных актах о государственной службе данный принцип не вошел в число основных принципов построения и функционирования системы государственной службы. В частности в Федеральном законе от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ и Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ появляется новый комплексный принцип: открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю.
Отличием от предшествующих принципов организации государственной службы является исключение принципа внепартийности государственной службы.
В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержится ряд новых принципиальных положений, на которые следует обратить внимание, например, установление единых принципов формирования кадрового состава государственной службы, профессиональной подготовки и переподготовки, повышения квалификации и стажировок государственных служащих, предоставления социальных гарантий на государственной службе и оплаты служебной деятельности государственных служащих. Вместо существовавших категорий государственной службы групп «А», «Б» и «В», вводятся четыре категории гражданской службы: руководители, помощники и советники, специалисты и обеспечивающие специалисты. По сравнению с действовавшим законодательством, разведение должностей по категориям претерпело существенные изменения. Особенностью Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ является введение для государственных служащих классных чинов государственной гражданской службы (вместо квалификационных разрядов), соотносимых с воинскими званиями и специальным званиями правоохранительной службы.
Должностные лица, оценивающие соблюдение государственными служащими своих обязанностей, наделяются, по сути, правом проводить субъективную оценку деятельности государственных служащих. Указанные формулировки довольно расплывчаты и не содержат четких критериев оценки содержания различных суждений. Так, любое упоминание органов государственной власти, даже в превосходном смысле, может быть расценено как нарушение закона. Таким образом, данная норма Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ фактически может негативно сказаться на деятельности исследовательских, правовых, экспертных, аналитических и информационных служб и их подразделений. В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ определены требования к служебному поведению государственного служащего.
Принципиальным для системы государственной гражданской службы является введение нового института в служебные отношения - конфликта интересов. В целях обеспечения экспертизы, связанной с наличием конфликта интересов, должны создаваться комиссии, в которых четверть от общего числа членов должны составлять независимые эксперты. Однако порядок деятельности таких комиссий так и не определен.
Поступить на государственную службу гражданин России по Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ сможет только по конкурсу. Причиной серьезного снижения уровня профессионализма кадров могут стать неограниченные возможности замещения должностей государственной гражданской службы путем перевода с должностей иных видов государственной службы или замещение должностей без проведения конкурса, а также снижение уровня квалификационных требований по должностям государственной гражданской службы за счет притока на нее не имеющих высшего профессионального образования по специальности.
Сохранено много запретов на гражданской службе:
«В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:
1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
2) замещать должность гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
3) осуществлять предпринимательскую деятельность;
4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход …..».
В тексте положений Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ введено новое понятие денежного содержания, устанавливаемого по отдельным должностям государственной гражданской службы Российской Федерации Президентом Российской Федерации в виде единого денежного вознаграждения. В состав денежного содержания положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ вводится также и ежемесячное денежное поощрение, размер которого устанавливается для федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов указами Президента Российской Федерации. В связи с этим из состава денежного содержания исключаются премии по результатам профессиональной деятельности федерального гражданского служащего.
Отражен в положениях Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ и порядок формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. Размер средств, из которых предусматривается формировать фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов на выплату ежемесячного денежного поощрения, устанавливается дифференцированно указами Президента Российской Федерации.
В качестве альтернативы Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ предусматривает основания для установления оплаты труда в соответствии со специальной процедурой, предусматривающей наличие в служебных контрактах критериев оценки работы государственных служащих. На федеральном уровне практики определения вознаграждения государственных гражданских служащих по результатам труда не известно.
Согласно положениям Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ служебная дисциплина рассматривается как обязательное для всех гражданских служащих исполнение должностного регламента, правил служебного поведения, установленным данным федеральным законом, другими нормативными актам, а также служебным контрактом. Государственный служащий может быть уволен вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной аттестацией и даже при совершении однократного нарушения своих должностных обязанностей. Ведены такие новые понятия как «служебная дисциплина», «дисциплинарный проступок», «служебный распорядок государственного органа», а также виды дисциплинарных взысканий, порядок их применения, обжалования и снятия. Применение к государственным служащим дисциплинарных мер, в том числе и весьма «жестких», по мнению зарубежных специалистов в области государственной службы и служебных отношений, позволит повысить уровень дисциплины, ответственности за неисполнение должностных обязанностей и за принимаемые ими решения.
Одним из недостатков Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ является сохранение в его тексте многочисленных отсылок к нормативным правовым актам - указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации.
В литературе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме, можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда «ИНДЕМ» г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на «три с минусом» и приводит соответствующие обоснования.
Возросший объем подзаконного нормативного правого регулирования отдельные авторы оценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отечественный опыт. Другие авторы такое явление как возрастающее значение указного права оценивают негативно. Упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь за собой рост интенсивности регулирования государственно-служебных отношений, что в свою очередь приведет, по мнению ряда экспертов, к подрыву стабильности законодательства в базовых сферах государственной гражданской службы.
Ученые продолжают активно обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства.
По результатам Первой Главы можно сделать следующие выводы :
ь Современная государственная служба реализует свои функции, как через деятельность государственных служащих, так и через свою институциональную целостность. Среди ее функций выделяются такие функции, как организаторская, управленческая, представительская, охранительно-защитная, информационная, нормативная, инновационная, а также функция оказания услуг.
ь Как правовой институт, государственная служба - комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок прохождения службы, их ответственность и формы поощрения.
ь Государственную службу одновременно можно отнести и к государству, и к обществу, как одно из связывающих звеньев между ними. От нее во многом зависит нормальное функционирование и развитие гражданского общества. Поэтому не случайно все более широкое распространение получает взгляд на государственную службу именно как на социально-правовой институт.
ь Государственную службу можно рассматривать и с позиции теории управления как сложный организационно-управленческий институт, который характеризуется: совокупностью организаций и учреждений, основывающих свою деятельность на некоторых принципах, обладающих целевой природой и реализующих отдельные функции, а также отличающихся системой социальных позиций и ролей, разделения труда; принятием управленческих решений, осуществлением процессов регулирования и контроля; многообразием процессов технологизации и инновации.
ь В начале 90-х годов прошлого столетия в России возникла необходимость создания государственного аппарата, способного проводить в жизнь масштабные реформы, решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни.
ь В настоящее время правовую основу государственной службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, ФЗ от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
ь ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» учитывает и серьезно развивает доказавшие позитивное значение компоненты действующей системы государственной службы и вместе с тем устраняет выявившиеся недостатки и вводит ряд реформаторских новшеств.
ь ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы - гражданской службы. Этот закон не настолько рамочный, как первый закон о государственной службе. Большинство вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы законом о гражданской службе.
ь Дальнейшее реформирование государственной службы, подготовка подзаконных актов в частности, должны проводиться в контексте реформирования государственного управления в целом, административной реформы.
Введение . 2
1 Правовое обеспечение государственной гражданской службы в России 5
1.1 Понятие и историческое место государственной службы .. 5
1.2 Динамика законодательного регулирование государственной гражданской службы в России и его основные проблемы .. 17
2 Проблемы реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период . 29
2.1 Результаты реформ и проблемы реформаторов государственной гражданской службы .. 29
2.2 Правовое обеспечение реформирования государственной службы в целях борьбы с коррупцией . 35
Заключение . 46
Список использованной литературы .. 50
Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации") и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: "Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей" .
Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления. В постсоветское время отмечено стремительное развитие законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов.
Реформа государственной службы в Российской Федерации началась с принятием в 1990-1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В течение последних десяти лет предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы. В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.
Существенным вкладом в развитие теории государственной службы стали работы таких ученых, как А.А. Гришковец и В.А. Козбаненко. Весьма плодотворно развиваются антикоррупционные аспекты системы организации и функционирования государственной службы в трудах А.В. Куракина. Комплексное и очень серьезное, с научно-практической точки зрения, исследование основополагающих вопросов государственной службы содержится в трудах А.Ф. Ноздрачева.
Таким образом, ясно, что с учетом продолжающейся в России административной реформы, тема курсовой работы является особенно актуальной.
Цель курсовой работы – изучение динамики правового обеспечения государственной гражданской службы в постсоветской России.
Задачи курсовой работы: В соответствии с указанной целью в работе были поставлены и решены следующие задачи:
· Изучить правовое обеспечение государственной гражданской службы в России.
· Исследовать проблемы реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период.
Объект исследования –государственная гражданская служба в России.
Предмет исследования – правовое обеспечение государственной гражданской службы в России.
В процессе исследования использовались различные материалы: монографии, публикации в прессе, данные статистических и социологических исследований.
Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Государство выполняет свои функции через служащих. Государственная служба это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства.
Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало (напомним, что в соответствии с принятой в буржуазных государствах доктриной правового государства, конституционность является первым признаком правового государства). Принципы их службы были возможно, отличающимися от настоящих, однако, они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со специальностью подавления) не могли.
Специалисты государственного управления государственные служащие, появляются на стадии цивилизации, когда формой организации общества становится государство. Государственная служба появилась вместе с появлением государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни. Появление же законодательства о государственной службе связывают только с капиталистической и последующими стадиями развития человечества. Своим появлением специалисты государственного управления, государственные служащие формируют новый класс интеллигенцию.
А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени.
Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества.
"Классификатор правовых актов", утвержденный указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" в разделе "Основы государственного управления", посвященном, в основном вопросам административного права, под шифром 020.020.000 включает вполне обоснованно рубрику "Государственная служба в Российской Федерации", но одновременно относит шифр 060.020.180 "Особенности регулирования труда (службы) отдельных категорий работников, государственных и муниципальных служащих" к разделу 060.000.000 "Труд и занятость населения". При этом классификатор по сути распространяет этот неопределенный статус то ли служащего, то ли трудящегося и на "Особенности регулирования труда (службы) отдельных категорий работников, государственных и муниципальных служащих" под шифром 060.020.180, и на шифр 010.150.060 "Муниципальная служба" и на шифр 150.050.020 "Особенности трудовой деятельности" гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск. В результате действует вполне советская, социалистическая система права, в которой труд и рабочих и служащих регулируется единым Трудовым кодексом. В то время как между этими категориями трудящихся существует громадная концептуальная, сущностная и правовая разница.
А.В. Оболонский исходит из того, что специфика деятельности государственного служащего заключается в его работодателе государстве, и поэтому она регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию как моральную (возможность служить самой власти), так и материальную .
А.Ф. Ноздрачев называет отношения между государственными служащими и государством отношениями государственно-служебными .
Принципиальное отождествление рабочих и служащих характерно для стран социалистической системы права, в соответствии с доктриной которой каждый человек участвует в жизни общества вне зависимости от сферы применения его труда. Государственный служащий всего-навсего один из участников общественного разделения труда, и лишь во вторую очередь - представитель власти. В буржуазных государствах понятие государственного служащего размывается в соответствии с господствовавшей в начале ХХ века концепцией, что рабочий на государственном предприятии является государственным служащим, так как получает зарплату из государственного бюджета. Более сложной для правовой её квалификации является ситуация, когда деятельность какого-либо лица по выполнению государственных обязанностей власть не относит к государственной должности. Например, в письме Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина Председателю Совета Федерации Е.С. Строеву и Председателю Государственной Думы Г.Н.Селезневу от 4 марта 1998 г. Президент РФ Б.Н.Ельцин, отклоняя федеральный закон "О гарантиях социальной защиты работников судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации", аргументировал свое вето его несоответствием федеральному закону Об основах государственной службы РФ . Так как последний не предусматривает возможность признания государственными служащими лиц, замещающих должности в государственных учреждениях. Отнесение к государственным должностям государственной службы РФ отдельных должностей в судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции РФ возможно лишь после внесения в закон положения, что государственными должностями могут признаваться должности не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, целью деятельности которых является непосредственное обеспечение исполнения полномочий государственных органов. То есть Б.Н. Ельцин поставил статус государственного служащего и само признание его государственным служащим в зависимость от названия организации, выполняющей все те же государственные функции.
В практике Российской Федерации много случаев, когда государственные функции выполняли лица с нечетким правовым статусом. Таким, например, был казус С.М. Шахрая, когда распоряжением президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 9 января 1996 г. N 12-рп за ним было сохранено руководство Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в распоряжении сделана оговорка: с учетом того, что Комиссия - консультативный орган при Президенте Российской Федерации, деятельность в ее составе не оплачивается, а председатель Комиссии не является государственным служащим . Можно ли считать деятельность внештатного лица, не получающего заработную плату за свой труд в государственном аппарате, не относящейся к государственной службе? Допустимо ли, чтобы государственные дела решались в самодеятельном порядке, непрофессиональными лицами, или допустимо ли, чтобы лоббист возглавлял орган, имеющий государственную функцию? Или другой факт: посылка А. Чубайса 29 мая 1998 г. президентом РФ Б.Н.Ельциным в Международный валютный фонд на переговоры. Переговоры, вероятно, от имени государства, Российской Федерации. При этом возникает правовой вопрос, может ли работник акционерного общества, не состоящий на государственной службе, выполнять функции государственного служащего? И каков его правовой статус в этом случае? Для выполнения данных задач в государственном аппарате имеются профессиональные специалисты (МИД, Минфин), привлечение случайных людей со стороны говорит либо о непрофессиональном государственном аппарате, не выполняющем свои функции, либо о частном характере деятельности Президента РФ на государственном посту.
Именно эту ситуацию нужно иметь в виду при оценке предложения Ю.Н. Старилова брать за основу модели государственной службы не должность, а выделение особых полномочий. Он писал: Думается, что первичным элементом в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей должно стать выделение особых полномочий, выполняемых государственными служащими . На самом деле при нормальном действии режима законности нет необходимости наделять каких-либо лиц государственно властными полномочиями, пока они не состоят на государственной службе. Но если уж такое нарушение режима законности допускается Президентом страны, то действительно при оценке правового качества таких лиц необходимо исходить из комплекса полномочий, которыми они обладают.
Государство реализует свои функции через деятельность специалистов государственного управления, профессионалов управления, государственных служащих. Отсюда один из вариантов понятия государственной службы - это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства. Поскольку наличие государственных служащих - неотъемлемый признак наличия и самого государства, то и государственная служба существует везде, где есть государственная форма организации общества. Ее наличие и функционирование не зависят не только от названия государственной организации, но и от наличия или отсутствия законодательства о государственной службе, наоборот, законодательство иногда верно отражает объективные тенденции проявления деятельности государственных служащих, а иногда в законодательстве выдаются желаемые ее черты за действительные. И тогда функционирование аппарата государства не всегда совпадает с публичными заявлениями его руководителей.
Двойственность представлений в Российской Федерации о самом лице, государственном служащем, проявляется в наличии и одновременном действии таких разных документов, как Реестр должностей государственной службы и Тарифно-квалификационный справочник работников государственной службы. В постановлении Министерства труда и социального развития РФ от 5 апреля 2000 г, 28 Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников учреждений государственной службы медико-социальной экспертизы и отдельным должностям работников бюджетных организаций социального обслуживания Российской Федерации утверждены разряды оплаты труда Единой тарифной сетки и тарифно-квалификационные характеристики по должностям работников учреждений государственной службы в данном случае медико-санитарной экспертизы и отдельным должностям работников бюджетных организаций. Среди таких должностей руководителей и специалистов: руководитель бюро медико-санитарной экспертизы, врач специалист по медико-социальной экспертизе, специалист по эргономике и другие. То есть речь идет о наиболее массовых должностях государственного аппарата, выполняющих наиболее рутинные, элементарные функции государства в порядке повседневной своей деятельности. Это основа механизма государства. Однако их нет в Реестре должностей государственной службы, утвержденных указом Президента РФ!
В тарифно-квалификационном справочнике правильно они названы работниками государственной службы, и это понимание их исторического и функционального места необходимо для правильной организации их труда, правильной организации функционирования аппарата государства.
В Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденном указом Президента РФ от 11 января 1995 г. 33, по существу речь идет тоже о руководителях и специалистах, но все они относятся к структуре федеральных органов исполнительной власти, а сами эти органы определяются указом Президента РФ, в настоящее время от 17 мая 2000 г. 867. И названия, статус и задачи этих органов регулярно меняются. Связь статуса государственных служащих с наименованием государственного органа делает положение служащего неустойчивым, что не отражает сущности государственной службы и не способствует улучшению деятельности государственного аппарата. В данном случае происходит искусственное обособление группы государственных служащих в высших должностных лиц государства, чиновников.
Чем же отличается служащий от рабочего? Служащий реализует государственную власть. Рабочий продает свою рабочую силу. За создание материального прибавочного продукта он получает договорную компенсацию в соответствии с достигнутым уровнем эксплуатации.
Ю. Н. Старилов предлагает критерий для их разграничения: В перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное . Эта совершенно правильная мысль у Н.М.Казанцева звучит аргументированно: Здесь не случайно утверждается, что само государство есть публичное право народа. Это можно положить в основу определения государства, которое не только форма и способ реализации публичного права народа, но и само это право, взятое как право, право на государство. Этим отличается трудо-правовая концепция государственной службы. Являясь образчиком цивилистической деформации публичного права, она ставит во главу угла публично-правового института госслужбы не общее, не его связь с государством, а индивидуальное отношение исполнения государственной должности отдельным лицом. Такое мышление порочно тем, что порождает тенденцию безответственности и некомпетентности при перегрузке несущественным там, где функционально распределяемы задания и поручения, но сами функции принципиально нередуцируемы на операции и действия .
Особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом, также утверждает Ги де Брэбан . Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы вытекает из различия публичного и частного права.
Государственная служба, хотя и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям (табл. 1):
Таблица 1
Отличия государственной службы от труда вообще
| Вид деятельности Критерии | Труд вообще | Государственная служба |
| Источник правового регулирования | Трудовой кодекс | Устав |
| Основание начала | По договору | Обязанность |
| Возмездность | Исключительно за деньги | Может и бесплатно |
| Характер возмещения | Зарплата | Жалованье, оклад |
| Права субъекта | Общегражданские | Ограничены |
| Отношения | Материальные, договорные | Властные |
| Рабочий день | 8 часов | Не нормирован |
| Правосубъектность | Права и обязанности | Компетенция, полномочия |
| Ответственность | Трудовая | Дисциплинарная |
| Пенсия | Ординарная | Повышенная |
| Обеспечение принуждением | Государственное или частное | Только государственное принуждение |
Публичное право применяется к отношениям государственного служащего, частное право - к отношениям иного наемного работника, трудящегося. Особенности государственной службы, связанные с публичным ее характером можно продемонстрировать следующими выдержками из Кодекса этики правительственной службы США: государственный служащий должен не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности (пункт У1); никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды (пункт УШ), соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия (пункт Х Кодекса этики правительственной службы, резолюция Конгресса США 1958 г.) . Это часть из законодательно закрепленных отличий государственного служащего от иного наемного работника.
В Российской Федерации публичный характер отношений государственной службы подчеркивается и плановым директивным распределением специалистов государственной службы по отраслям народного хозяйства, в то время как трудовые отношения предусматривают свободу трудового договора. Например, по постановлению Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. N 44 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типового контракта со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации» . Из постановления следует, что система применения труда специалистов управления осталась чисто социалистической, плановой, распределительной. Это естественно: она финансируется за общенародный счет.
Еще одно отличие государственного служащего от трудящегося демонстрируется законодательством СССР . В соответствии с перечнями 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров, лица, должности которых попали в эти перечни, - а таких лиц было более 20 млн., - не имели права обжаловать в суд свое увольнение. То есть обжалование дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности это одно из отличий государственного служащего от иного наемного работника.
Терминология законодательства РФ в настоящее время зачастую размывает сущность государственной службы, иной службы и неслужебных трудовых отношений: например, глава 30 УК РФ называется "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" (ст. ст. 285-293). Она объединяет совершенно разнородные правоотношения.
Многие исследователь в области права считают целесообразным в ближайшем будущем освободить институт государственной службы от действия норм трудового права. Осознанное и сбалансированное правовое регулирование служебных отношений минимально необходимое условие нормального функционирования государственного аппарата.
Место государственной администрации в Российской Федерации в настоящее время, в период приватизации государственного имущества оценивается как конвертирование власти в собственность или приватизация государства бюрократией . Данное определение никак нельзя назвать закономерностью развития ситуации. Можно напомнить слова К.Маркса: акционерные предприятия, развивающиеся вместе с кредитом, вообще обнаруживают тенденцию все более отделять этот труд управления как особую функцию от владения капиталом, собственным ли, или взятым в ссуду, совершенно так же, как с развитием буржуазного общества функции суда и управления отделяются от землевладения, атрибутами которого они были в феодальное время . Эти слова по отношению к государственной службе верны методологически и сейчас ввиду первопричины разделения труда как для выделения государственной службы, так и для закономерностей исторического развития человечества вообще.
Оценивая сложившееся в Российской Федерации положение, А.В. Оболонский приходит к выводу, что порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона Об основах государственной службы Российской Федерации. Он называет этот закон образцом корпоративного устава, беспрецедентной для современных государств системы бюрократических чинов . И не без основания. Право, как еще один неотъемлемый признак государства, ничто без аппарата, способного принуждать. Его реализует чиновник. Государство может применять насилие всегда, когда уполномоченные на это государственные должностные лица сочтут это приемлемым и необходимым. Расстрел в декабре 1997 г. у стен Шведского посольства в Москве безвестного террориста и даже офицера спецназа Савельева, не потребовал не только судебной процедуры, но не встал вопрос и о праве человека на жизнь, когда решение об уничтожении гражданина своего государства принимала инкогнито какая-то личность из государственного аппарата.
Законодательство о государственной службе регулирует порядок и условия комплектования кадров органов исполнительной власти, а также аппарата органов представительной и судебной власти. В соответствии с разграничением полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов регулирование отношений в сфере государственной службы Российской Федерации относится к их совместному ведению.
Регулирование отношений федеральной государственной службы относится к ведению федеральных органов государственной власти. Регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными законами, другими актами законодательства Российской Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации, законодательными и другими правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Первым законом, регулирующим отношения в сфере государственной службы на федеральном уровне, стал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Закон установил правовые основы организации государственной службы, закрепил статус государственных служащих, их основные права и обязанности, правоограничения, социальные гарантии, ответственность, определил порядок прохождения государственной службы, а также решил ряд других насущных вопросов.
Одним из существенных недостатков механизма правового регулирования государственной службы является его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. содержатся 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов. Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом законе всего 30 статей. Большая часть правовых актов, к которым имеются отсылки, не существует. Поэтому нормы закона в значительной части остались нереализованными. Более того, хотя закон и является базовым, он не предусматривал единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, допуская регулирование ее законодательством о труде (пункт 3 статьи 4), что в условиях его бланкетного характера усугубляет противоречия и еще больше осложняет применение закона.
Уровень регулирования целого ряда вопросов государственной службы Федеральным законом от 31 июля 1995 г. был несколько завышен. Согласно закону только федеральным законом и законами субъектов Федерации должны регулироваться, например, установление государственных должностей Федерации и ее субъектов, разряды и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории "А", порядок учреждения государственных должностей категорий "Б" и "В", порядок исполнения обязанностей по государственным должностям, особенности государственной службы в отдельных государственных органах и т. д.
При длительности процедуры прохождения и принятия законопроектов такой прием регулирования серьезно отставал от требований дня и оказывался малоэффективным. Эта ситуация разрешается посредством принятия указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по большинству вопросов, подлежащих регулированию законом. В сфере государственной службы в настоящее время действует около 60 нормативных указов Президента Российской Федерации и около 20 постановлений Правительства Российской Федерации.
Даже своим названием закон фиксирует то обстоятельство, что пока речь идет о начальном этапе формирования нормативной базы государственной службы . Серьезным недостатком является использование большого количества инструкций, указаний, разъяснений и других подзаконных актов.
Вместе с тем, несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:
Государственная служба Российской Федерации организована и функционирует с учетом принципа федерализма. На 1 января 2004 г. 54 субъекта Российской Федерации приняли свои законы о государственной службе.
Одним из существенных недостатков законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе является слабая реализация возможностей собственного правового регулирования по важным для субъектов вопросам:
Финансирование государственной службы. В большей части законов вообще нет статей по данному вопросу
Квалификационные требования к должностям;
Порядок ведения личных дел, реестров государственных служащих;
Поощрения государственных служащих;
Гарантии для государственных служащих;
Материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;
Управление государственной службой и др.
Наиболее типичными отступлениями от конституционных принципов регулирования государственной службы (пункт "т" статьи 71, пункт "к" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации) в актах субъектов Российской Федерации являются:
Закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит статьям 1 и 6 Федерального закона от 31 июля 1995 г.
Включение в число государственных служащих лиц, не являющихся в соответствии с федеральным законом государственными служащими (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т. д.);
Расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, исчерпывающе закрепленного в статье 14 Федерального закона;
Расширение (или сужение) перечня правоограничений, также исчерпывающе закрепленного в статье 11 Федерального закона;
Закрепление за собой полномочий по законодательному регулированию вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Например, регулирование отдельных видов государственной службы субъекты относят нередко к своему ведению, что противоречит пункту 2 статьи 4 Федерального закона;
Закрепление присяги на верность исключительно субъекту Федерации при поступлении на государственную службу без указания на обязанности неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;
Требование наличия у лица гражданства субъекта Федерации в качестве необходимого условия поступления на государственную службу, что противоречит части 4 статьи 32 Конституции РФ и др.
В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.
В 1992-2003 гг. осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.
Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой в 2003 году ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации и Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации. Последний закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службы .
Среди правоведов и в прессе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме" , можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования .
Однако многое из задуманного не удалось осуществить в ходе административной реформы. К так называемым нереализованным проектам реформы государственной службы учеными относятся: проект Кодекса государственной службы РФ, проект федерального закона "О федеральной государственной службе", проект федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих", некоторые законодательные инициативы субъектов РФ . Разработанный в конце 90-х гг. проект Кодекса государственной службы Российской Федерации являлся зрения, концептуально обоснованным и содержательно цельным нормативным правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской государственной службы в России. Можно лишь напомнить, что он включал в себя 219 статей и несколько приложений. Хотелось бы надеяться, что идея правового регулирования государственно-служебных отношений в едином кодифицированном законодательном акте не будет забыта.
Значительной проблемой в современном законодательном регулировании государственной службы является сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (ред. от 8 декабря 2003 г.) N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления.
В специальной литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости "выравнивания" статуса государственных и муниципальных служащих. Как справедливо указывается, "общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти" . Именно такой подход к пониманию модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы видится В.А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России.
Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" является новым крупным этапом в развитии института государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по мнению многих правоведов, весьма спорными и противоречивыми .
Спорность концепции ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" заключается также и в том, что сейчас неясно соотношение норм данного закона с основными положениями ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", который утрачивает свою юридическую силу со дня вступления в действие в конце января 2005 г. ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В специальной литературе отмечается, что ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" является базовым, задача которого - "установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе".
В.П. Иванов показывает преимущества Концепции реформирования государственной службы и положительные характеристики нового Закона "О системе государственной службы Российской Федерации" . Однако почти все причины, которые обусловили принятие указанного федерального закона, по мнению Ю.Н. Старилова , укладываются в уже имеющуюся схему аргументов о необходимости реформирования государственной службы: отсутствие механизма реализации принципа служения государству; необеспеченность взаимосвязи между различными видами государственной службы; неразработанность правовых и социальных гарантий для государственных служащих; необходимость усиления публично-правовых начал государственной службы; установление открытости и прозрачности деятельности государственных органов; дебюрократизация государственной службы. Новый закон о системе государственной службы не сможет обеспечить решения указанных задач реформирования государственной службы. Просто будет нарабатываться новый законодательный материал, посвященный правовому регулированию отношений на государственной службе, а глубинные проблемы функционирования государственной службы останутся.
Некоторые нововведения института государственной службы позволяют говорить об изменении подходов в установлении сущности государственной службы России. Современный законодатель считает государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.
Если строго следовать ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", то государственный служащий - это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а также лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Деятельность лиц, которые замещают государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" не регулируется. Их правовой статус устанавливается специальными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Учитывая, что ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" утратил в январе 2005 г. юридическую силу (и тогда не стало вообще категорий государственных должностей "Б" и "В"), целесообразно обратить внимание на соответствующие положения нового ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В статье 9 указанного закона устанавливается четырехзвенная система категорий должностей государственной гражданской службы: 1) руководители; 2) помощники (советники), то есть должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Даже при поверхностном взгляде на сущность перечисленных категорий должностей гражданской службы можно легко сравнить их с должностями категорий "А", "Б" и "В" (они указывались в первом постсоветском законе о государственной службе "Об основах государственной службы Российской Федерации"); только при этом "реанимируется" часть советской государственной служебной терминологии, а именно: руководители и специалисты; термин технические исполнители в новом российском законе не используется. Возникает вопрос: какими аргументами законодатель мог бы объяснить изменение важнейших терминов в государственно-служебном лексиконе, относящихся к должностям государственной гражданской службы? В отличие от помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов, когда законодатель пытается объяснить характер содержания соответствующих должностей, термин "руководители" остается в Законе без каких-либо элементарных пояснений. Остается только вспоминать основные положения теории государственного управления, относящиеся к характеристике таких субъектов, как руководители. Очередной проблемой становится определение различий между "профессиональным обеспечением" выполнения государственными органами установленных задач и функций (для специалистов) и "иным обеспечением" деятельности государственных органов (для обеспечивающих специалистов).
Самые главные положения нового ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся в его первых двух главах: "Общие положения" (глава 1) и "Должности гражданской службы" (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы. Остальные 15 глав анализируемого закона устанавливают: правовое положение (статус) гражданского служащего (глава 3); поступление на гражданскую службу (глава 4); служебный контракт (глава 5); основания и последствия прекращения служебного контракта (глава 6); персональные данные гражданского служащего и кадровая служба государственного органа (глава 7); служебное время и время отдыха (глава 8); прохождение гражданской службы (глава 9); оплата труда гражданских служащих (глава 10); государственные гарантии на гражданской службе (глава 11); поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе (глава 12); формирование кадрового состава гражданской службы (глава 13); финансирование гражданской службы, программы ее развития (глава 14); государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации (глава 15); рассмотрение индивидуальных служебных споров (глава 16); вступление в силу Закона (глава 17). Как видно, и структура ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", и его содержание базируются в основном на уже действующих в России нормативных актах, регламентирующих соответствующие правила и процедуры в служебном праве.
Противоречивой попыткой установления порядка в системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской Администрации. Например, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 были утверждены "Общие принципы служебного поведения государственных служащих" . По мнению ученых, на данный момент этот нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих .
Таким образом, ясно, что весь постсоветский опыт реформирования государственной гражданской службы отличался крайней противоречивостью. На данном этапе можно подвести только промежуточные идти, так как, по мнению многих аналитиков, процесс реформирования государственной службы еще не вступил в свою заключительную стадию.
Административные реформы, проводимые в различных странах в 80-90-х гг., оцениваются неоднозначно. Часть исследователей считает, что эта теория «нового государственного управления», лежащая в основе преобразований, является ограниченной не только в отношении ее применения к другим странам, но и для самих западных стран. Реформы под флагом государственного менеджмента идут по всем странам с переменным успехом и с различной степенью глубины. Тем не менее, его идеология и реформистская практика должны оцениваться с точки зрения реальной проблемы, разрешить которую он пытается. Прежде всего, нужно вспомнить дисфункции бюрократического управления и иерархизацию традиционного административного государства, против которых и направлен государственный менеджмент. Предложив альтернативу, государственный менеджмент отнюдь не претендует на монополию. Другой вопрос, что он оказался наиболее технологичным для решения проблемы повышения эффективности государственного управления и борьбы с недостатками бюрократии.
Собственно, приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, более конкурентоспособными и экономными. Вместе с тем, государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным нуждам и ценностям. В связи с этим все настойчивее звучит идея совмещения рыночных и демократических механизмов в государственном управлении. Вновь на первый план выходит проблема соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением. Актуальной проблемой остается ответственность и подотчетность государства его гражданам, участие последних в процессе выработки и осуществления политики. Кризис государства всеобщего благосостояния, который в частности стимулировал административные реформы под флагом рынка и эффективности, проявил проблему, так и не разрешенную государственным менеджментом. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы. В некоторых случаях подчеркивается, что непрочность положения государственного служащего при новой системе делает его более зависимым от высшего управленческого персонала. Опять обостряются вопросы о соотношении анализ количественных и качественных критериев в оценке государственной деятельности, о вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единстве управления и др.
По сути, реформирование - это процесс децентрализации государственного управления и постепенного вытеснения данного института из публичной сферы, где появляются новые (надгосударственные, корпоративные, местные, общественные) центры влияния, способные осуществлять эффективный контроль и управлять определенными сегментами социального пространства . Не удивительно, что в административной сфере этот процесс неразрывно связан с переходом от иерархических принципов организации управления к горизонтальным, предполагающим полицентрическое перераспределение властных прав и полномочий. Более того, принятие на вооружение государствами методов «государственного менеджмента», «хорошего управления», «нового публичного» и «эволюционного менеджмента», свидетельствуя о радикальном сближении со способами управления крупными, успешно функционирующими корпорациями, одновременно демонстрирует и высокий уровень компетенции государственных служащих, высокую роль этических стандартов в государственном управлении, возникновение более тесного и доверительного типа взаимоотношений государства и общества. Не идеализируя этот складывающийся тип их взаимодействия, нельзя не видеть, что он не мог бы сложиться без утвердившегося веберианского стиля деятельности бюрократии, благотворного влияния традиций гражданского общества, утвердившегося климата систематического контроля общественности за элитами. Административная реформа, основанная на принципах нового государственного управления, может быть успешной только в определенных социально-экономических и политических условиях, в определенной социально-экономической среде. Такого рода систему не могут заимствовать «развивающиеся страны и страны с переходной экономикой». В силу отсутствия здесь соответствующей правовой культуры, которая просто не успела сформироваться за такой короткий промежуток времени, «государственным менеджерам нельзя доверять самостоятельного принятия решений об использовании ресурсов» . Другими словами, очевидно, что успешность внедрения «нового государственного управления» зависит во многом от наличия ряда факторов, в том числе развитых структур гражданского общества, политической воли, общественного согласия и контроля за проведением реформы, достаточно высокого уровня развития основных институтов рыночной экономики и правовой культуры, а противоречия в проведении административной реформы в рамках данной концепции вызваны либо отсутствием этих условий, либо ошибками реформаторов, связанными с механическим заимствованием успешного опыта.
Для дальнейшего анализа и выделения основных ограничений, накладываемых на социально-экономическое развитие предлагаемой моделью реформирования, целесообразным представляется рассмотрение непосредственного опыта по внедрению базовых принципов «нового государственного управления» в Российской Федерации.
Одним из основных недостатков существовавшей до начала реализации административной реформы системы государственного управления являлась неэффективность, проистекавшая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия, согласованиями. Соответственно, реформирование государственного деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям:
– устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами;
– принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам);
– создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов.
Таким образом, основными целями проводимой в России административной реформы были провозглашены :
· Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности; внедрение адекватного (в рамках либерализации экономической деятельности) механизма управления рыночным сектором экономики с целью повысить его эффективность; переход от преимущественно прямых методов регулирования рынка к косвенным; упразднение избыточных функций государственного регулирования.
· Упразднение функций органов исполнительной власти, не связанных непосредственно с правоустановлением, непосредственно исполнением (регулированием хозяйственной деятельности) и контролем (надзором). Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти).
· Повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций, которая во многом затрудняет работу органов исполнительной власти и превращает их деятельность очень часто в лоббирование узковедомственных, отраслевых интересов.
· Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций), обеспечение открытости принятия решений.
Административная реформа, интерес к которой был оживлен в период переизбрания Владимира Путина на второй срок президентства, стала по этой причине рассматриваться едва ли не как главная задача, поставленная себе главой государства на предстоящий период его правления . Публичный интерес к реформе был подогрет тем, что она приобрела определенный политический оттенок, поскольку в качестве главной причины отставки правительства Михаила Касьянова аналитики называли именно задержку с ее проведением, а также предложенные правительством способы ее реализации . Параллельно со сменой правительства в структуре исполнительной власти произошел ряд изменений, обозначивших начало активных преобразований в административной системе . Из них самые заметные - изменение структуры министерств (их число было существенно сокращено), а также дифференциация системы федеральной исполнительный власти в соответствии с идеей разделения трех типов функций. Они подразделяются на правоустанавливающие (их осуществляют министерства, занятые выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием, координацией и контролем деятельности подведомственных им служб и агентств), правоприменительные (агентства, осуществляющие контроль и надзор), а также функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом (службы). Еще одним заметным шагом стало подписание указа о повышении зарплат чиновникам верхнего уровня, начиная с самого президента. В сфере законотворчества событием стало вступление в силу закона «О государственной гражданской службе». Закон призван стать основой для построения новой российской бюрократии.
За последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в стране, а также положение дел в области борьбы с преступностью, не обходится без упоминания о коррупции. С самого начала социально-экономических преобразований в России провозглашалась борьба с коррупцией как в целом в системе государственной власти, так и в отдельных ее звеньях.
Создание дееспособного и эффективного аппарата исполнительной власти является одной из ключевых задач, стоящих перед Президентом и Правительством Российской Федерации. Явления, связанные с коррупцией в системе государственной службы, выявлялись и выявляются практически в любом государстве, однако это не означает, что коррупция везде и всегда одинакова. Причины ее возникновения и распространения в системах государственной службы различных государств весьма разнообразны, а поэтому и попытки выработать универсальные административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляются малореальными.
В нашей стране карьера государственного служащего зачастую лишена четких ориентиров. Система классных чинов должна быть понятна и соответствовать определенной должности. Также необходимо, чтобы соблюдался комплекс социальных гарантий, соответствующих каждому классному чину, а денежное содержание, соответствующее каждому классному чину, выплачивалось независимо от занимаемой должности. Отсутствие вышеперечисленных предпосылок, как показывает отечественный опыт, а также практика государственного управления в зарубежных государствах неминуемо ведет к постепенному разрушению и деградации государственного аппарата.
В настоящее время, к сожалению, необходимо констатировать, что в России вышеперечисленные условия, необходимые для эффективного функционирования государственной службы, а также предупреждения и пресечения коррупции в ее системе, практически отсутствуют, а в тех сферах, где все же имеются, применяются крайне неэффективно.
В этом смысле реализация нормативных правовых предписаний, которые заложены в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" , поможет создать надежные административно-правовые средства для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы нашей страны.
Результаты исследования, проведенного Фондом ИНДЭМ , опубликованные в апреле 2002 года, показали, что коррупция является органической частью нашей жизни. Так считают почти половина населения и около 60 процентов предпринимателей. Минимальные затраты населения России на взятки составляют около 3 млрд. долларов в год, хотя на самом деле эти суммы в 3 - 5 раз выше. В коррупцию на бытовом уровне вовлечено не менее половины активного населения. Ассортимент поборов безграничен: так называемая бесплатная медицинская помощь, улаживание дел с автоинспекцией или милицией, получение и оформление жилья, освобождение от службы в армии и многое-многое другое.
Трудно сегодня приходится начинающему бизнесмену и мелкому предпринимателю. Из контролирующих органов наиболее коррумпированы таможня, налоговая инспекция, пожарная инспекция, санэпидемслужба. Чиновники навязывают бизнесу свои условия. За услугу чиновник может потребовать не только деньги, но и попросить устроить на работу родственника, оформить на него квартиру, сделать крупный взнос в созданный им "благотворительный фонд".
Между тем в 2003 году выявлено лишь 7311 случаев получения и дачи взятки должностными лицами (в 2002 г. - 7909). Причем, как правило, среди задержанных работники учебных и медицинских учреждений, муниципальные служащие. Ответственные должностные лица фигурируют крайне редко.
В отечественном законодательстве до сих пор отсутствует состав преступления, определяемый термином "коррупция". Поэтому борьба с ней ведется лишь на основании статей 290, 291, 304 УК РФ (получение взятки, дача взятки, провокация взятки).
Российское законодательство в этой сфере имеет значительные пробелы. Например, положения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" запрещает государственным служащим получать подарки и вознаграждения, связанные с исполнением служебных обязанностей. В то же время нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (ст.527) государственным служащим и служащим муниципальных образований разрешают получать подарки в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Существует лишь одно ограничение - стоимость подарка не должна превышать пяти минимальных размеров оплаты труда, однако не определено количество получаемых подарков в день, в год.
Таким образом, имеют место расхождения между положениями Уголовного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", с одной стороны, и Гражданского кодекса - с другой.
Например, в Краснодарском крае имели место случаи, когда граждане получали в долг крупные суммы денег под залог дорогих иномарок. Взыскивая долг путем установления права собственности истца на отданный ему в залог автомобиль, суды обязывали регистрационные отделы ГАИ - ГИБДД регистрировать спорный автомобиль на имя истца, не выясняя, прошла ли машина таможенное оформление, уплачены ли налоги государству. В соответствии же со ст.131 Таможенного кодекса РФ автомобиль, за который не уплачены таможенные сборы, не может быть предметом гражданского оборота, и, соответственно, ответчик вообще был не вправе им распоряжаться. УВД г. Краснодара 27 апреля 2003 года направило в суд "Заключение о признании регистрации автомобилей недействительной". По инициативе ГАИ - ГИБДД отдельные судебные решения о регистрации сомнительных автомобилей были опротестованы в порядке надзора. Дела направлены на новое судебное рассмотрение в те же суды. Протесты не были удовлетворены, а автомобили остались в гражданском обороте. Таким образом, государство потеряло миллионы долларов, нанесен урон авторитету судебной власти.
В целях эффективной борьбы с коррупцией важна реформа государственного аппарата с тем, чтобы до минимума сократить возможности чиновников способствовать лоббированию частных, коммерческих и иных запросов вопреки государственным и общественным интересам. Необходимо законодательно отрегулировать методы лоббистской деятельности, которая в цивилизованном виде является одной из форм осуществления права граждан на участие в управление страной, и принять соответствующий закон. Проект такого закона существует с 1995 года. Требуется разработать эффективные механизмы проверки и контроля за соблюдением ограничений, установленных законодательством для государственных служащих.
Целесообразно создание единого информационного пространства путем объединения информации правоохранительных и контролирующих органов для обеспечения эффективной профилактики коррупции в системе государственной службы и предупреждения проникновения в нее представителей организованной преступности.
В этих условиях целесообразно обратиться к опыту зарубежных стран в решении данных вопросов.
Одним из главных методов построения государственной службы в зарубежных государствах является должностная классификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого класса и предъявляемых к ним квалификационных требований. В соответствии с "принципом заслуг", на котором основана идеология западной государственной службы, обязательным условием занятия административных должностей, кроме отнесенных к категории "политических", является сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных аттестаций государственных служащих. Таким образом, периодические аттестации, экзамены и конкурсы представляют собой неотъемлемый элемент карьеры западного чиновника.
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривает замещение вакантной государственной должности государственной службы посредством конкурса, порядок проведения которого определен Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы" . Но, к сожалению, необходимо отметить, что по конкурсу в нашей стране замещается незначительная часть таких должностей. Напротив, широкое использование именно данной формы замещения государственных должностей государственной службы способствовало бы предупреждению и пресечению протекционизма и иных форм коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.
В зарубежных государствах особое внимание уделяется формированию высшего слоя государственных служащих. В США, Великобритании, Франции, Германии и некоторых других странах этот слой формируется в основном не за счет "естественного" отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту. Путь наверх начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (как правило, до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким образом кандидатов традиционно составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны .
Подготовка высококвалифицированных кадров для государственной службы в странах Запада имеет вековые традиции. Так, еще Наполеон призывал открыть государственную службу для самых одаренных людей. Именно в период его правления сформировались прочные традиции французской бюрократии.
Система отбора и подготовки государственных служащих в зарубежных государствах (США, Великобритания, Франция, Германия), их высокий социальный статус, защищенность от политического произвола, та важная роль, которую они играют в деле регулирования социально-экономических процессов, происходящих в обществе, способствуют формированию в этом слое элитарной морали. Ее составной частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Слой чиновников в вышеперечисленных государствах относительно свободен от коррупции и партийных распрей и служит стабилизатором системы государственного управления в периоды политических неурядиц.
Одним из основных принципов государственной службы в странах Запада является принцип материального стимулирования государственных служащих. Он позволяет обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркам уровень жизни и таким образом удерживать в государственном аппарате квалифицированные кадры. Обращаясь к российской действительности, приходится констатировать, что государство несправедливо и пренебрежительно относится к абсолютному большинству своих чиновников. Государственные служащие зачастую чувствуют себя политически и социально незащищенными. Экономия на государственном аппарате превратилась в один из самых популярных способов сокращения бюджетных расходов как со стороны самой власти, так и оппозиции . Между тем за эффективно работающий государственный аппарат обществу необходимо платить достаточно высокую цену.
Вполне очевидно, что только повышением денежного содержания чиновникам проблему коррупции в системе государственной службы не решить. Необходим целый комплекс правовых и организационных мероприятий в этой сфере. Крайне важно настойчиво и целенаправленно формировать эффективную государственную систему социального обеспечения государственных служащих. Данная система могла бы включать в себя следующие гарантии: невысокую вероятность увольнения с государственной службы в связи со сменой политического руководства, достойную пенсию, продолжительный отпуск и иные социальные льготы, нередко отсутствующие в негосударственных организациях. Серьезным дополнительным стимулом может служить в некоторых случаях возможность получения после выхода в отставку высокооплачиваемой работы в коммерческих организациях.
Серьезным организационным средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы за рубежом является государственный контроль. Исследования показывают, что в США, Германии, Великобритании, Франции и некоторых других странах создана сложная система государственного контроля за деятельностью чиновничьего аппарата, многие звенья которой фактически дублируют друг друга . Аналогичная ситуация сложилась и в нашей стране. Контролю как способу обеспечения законности в системе государственной службы посвящено достаточно научных и практических публикаций , тем не менее реальных предложений по его совершенствованию применительно к исследованной проблематике в современный период высказано явно недостаточно *(10). В нашей стране есть практически все необходимые средства для осуществления эффективного государственного контроля за деятельностью государственных служащих. В одних случаях не хватает только желания или политической воли для применения имеющихся правовых и организационных средств, а в некоторых случаях действительно отсутствуют должные правовые механизмы, которые необходимо создавать как можно быстрее.
Но в то же время следует отметить, что государственный контроль нельзя рассматривать как репрессивную деятельность. Он должен быть предупредительным, хотя в его содержание могут входить уголовно-правовая и административно-правовая составляющие в тех случаях, когда предупреждение не сработало. Он предполагает организацию жизни и деятельности государственного аппарата на основе четко разработанных правил. Ускорение установления социально-правового контроля за принятием решений государственными служащими является важным направлением предупреждения коррупции в системе государственной службы. Однако необходимо помнить об опасности чрезмерного государственного контроля, который может привести к излишней бюрократизации управленческих процессов, к торможению экономической инициативы и к возможным нарушениям прав человека и гражданина.
В проекте Основных направлений антикоррупционной политики России, разработанном экспертной группой Национального антикоррупционного комитета , в качестве средства предупреждения и пресечения коррупции предусмотрено создание административной юстиции, административных судов. Такие суды достаточно успешно функционируют в Германии и некоторых других государствах. Они позволяют гражданам оперативно обжаловать акты, действия или бездействие публичной администрации. В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления. Мнения о том, что административные суды могут внести свой вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, придерживается и ряд отечественных правоведов .
Необходимо отметить, что в ряде западных стран контроль за государственным аппаратом со стороны общественности облегчается посредством законодательных предписаний, разрешающих свободный доступ к некоторым административным документам. Так, согласно французским законам любой гражданин имеет право ознакомиться с административным документом, на основании которого вынесено негативное решение по его делу. Кроме того, закон обязывает государственные учреждения предоставлять письменные обоснования такого решения в отношении некоторых категорий дел. Данная практика представляется весьма интересной. Было бы вполне оправданно, наряду с правом государственного служащего на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п.10 ст.9 ФЗ "Об основах государственной службы"), наделить такими же правами физических и юридических лиц, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением государственных служащих. Им должна быть предоставлена возможность знакомиться с материалами служебного расследования, предоставлять доказательства, быть информированными о принятых решениях, иметь возможность обжаловать такое решение в административном и судебном порядке.
Необходимым элементом предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы как нашей страны, так и зарубежных государств является ответственность государственных служащих, и прежде всего дисциплинарная, поскольку вопросы, касающиеся дисциплины и юридической ответственности государственных служащих, более чем актуальны для нашей страны. Так, низкая исполнительская дисциплина государственных служащих стала основанием для принятия Президентом России Указа от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" . В данном акте установлены основания дисциплинарной ответственности государственных служащих. Помимо этого, п.2 Указа закрепляет положение, согласно которому нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента России, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, или иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности.
Развитие России как современного демократического государства невозможно без эффективного управления. Однако единственная сегодня система управления явно не соответствует стоящим перед страной задачам, о чём свидетельствуют кризисы 90-х годов. Государственный аппарат не вполне сориентирован на службу интересам страны и недостаточно компетентен, что было подчёркнуто Президентом В.В. Путиным: “Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом”. Для того чтобы приступить к преобразованиям в сфере государственной службы РФ в контексте административных реформ и нацелить её на решение реальных задач сегодняшнего дня, была разработана Федеральная программа “Реформирование государственной службы РФ. К настоящему времени пока не накоплено достаточно опыта реформирования отечественной госслужбы в новых условиях. Федеральная программа, и конкретные меры реформирования исходят из определённых начал и имеющегося зарубежного опыта. Реальная реформа государственной службы в России, по мнению большинства экспертов выделяют следующие этапы. В 1992 г., на 1-м этапе реформ инициативная группа специалистов объединялась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и госслужбы. На 2-м этапе в период с 1997 по 19998 г.г. уже явственно намечается политический заказ на административную реформу и на реформу госслужбы как её составную часть.
Общее течение реформы в России выявило неразрывную связь между экономическими, социальными реформами и реформой системы управления. В связи с этим была осознана необходимость скорейшего государственно-правового реформирования, важнейшей частью которого является реформа государственной службы. Особый акцент ставился на то, что слабая управляемость государственными процессами, “командная система” тормозят социально-экономическое развитие страны. В отличие от 1-го этапа, когда основные усилия были сосредоточенны на организационном самоопределении и завоевании административного влияния, создания системы обучения государственных служащих методом работы в условиях рыночной экономики и формировании нормативно-правовой базы госслужбы, на 2-м этапе на первый план вышла задача разработки “идеологии” реформ.
Третий этап реформ 1999-2000 г.г. стал переломным в судьбе попыток реформирования госслужбы России. На этом этапе были учтены все проблемные и слабые места предыдущих попыток реформ. Важнейшим шагом вперёд стало подключение “административного ресурса” в лице Центра стратегических разработок (ЦСР), которому были делегированы многие из столь желанных полномочий, которых не хватало экспертам ранее. Стержнем новой Концепции государственного строительства, как и на 2-м этапе, стало провозглашение принципа (система заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновлённой госслужбы России. Речь, в первую очередь, идёт о создании гражданского общества, где, с одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, с другой – сами граждане ощущают себя важной частью этого общества, без активной позиции которых невозможна реализация любых начинаний. Власть встала перед необходимостью и неизбежностью практических шагов по реальному изменению российской госслужбы с целью совершенствования её работы и подчинения нуждам граждан и их объединений.
В процессе подготовки каждого этапа реформ проводились различные научные исследования, как по заказу групп подготовки реформ, так и другими научными коллективами. Они позволили создать реалистическую картину состояния кадрового корпуса российской госслужбы. Исследования показали, что наиболее динамичные изменения происходили и происходят в элитном слое. Ведущее положение среди руководителей высшего звена ныне занимают бывшие хозяйственные руководители и специалисты. Они составляют 34 % общего кадрового состава структурных подразделений федерального уровня, в том числе среди первых лиц федеральных органов власти их 38 % , среди заместителей – 41,3%, среди руководителей более низкого ранга – 37,5 %. Чётко просматривается тенденция стремительного выхода на политический Олимп новых малоизвестных фигур, людей неординарных, почувствовавших реальную возможность проявить себя в большой политике, реализовать на деле свои недюжинные деловые качества, немалые научные знания и природные дарования. Многие из них, конечно, не обладают богатой политической биографией, не прошли серьёзной школы государственного менеджмента и предварительной выучки в местных органах власти и хозяйственного управления. Всё более заметно влияние молодых членов Федерального Собрания, Правительства РФ и команды Президента. Успеху их усилий способствует солидная теоретическая подготовка. Их отличают уверенность в себе, высокая работоспособность, умения принимать удар на себя.
За реформу госслужбы отвечают межведомственные группы во главе с премьер-министром и главой Администрации Президента Дмитрием Медведевым. Координатор – Администрация Президента. В других странах подобные мероприятия проходили под полным общественным контролем, чего у нас нет. Реформой немного интересуется бизнес, но делает это очень осторожно. Дополнительная сложность заключается в том, что модернизация госслужбы не может быть уделом конкретной политической силы, что доказывает зарубежный опыт. Важным является также то, что с точки зрения мобилизации финансовых и материальных ресурсов реформа выглядит как определенное перераспределение средств: если структурные изменения органов управления преследуют цель удешевления, экономической выгоды для государства и граждан, то изменения в сфере кадровой политики, напротив, предполагают решение неотложных вопросов улучшения положения государственных служащих. Причём и те, и другие меры направлены на то, чтобы созданная система администрирования в стране привела к улучшению положения не только и не столько собственно государственных служащих или даже органов власти, а граждан. Отсечение лишних, ненужных, мешающих полноценному управлению звеньев государственного аппарата нацелено на удешевление для России всей системы государственной власти, в то время как обеспечение достойного, наравне с другими категориями
1. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) -М., Юристъ. 2004.
2. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", СЗ РФ от 2 августа 2004 г. N 31 ст. 3215.
3. Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации, 2000, 6, стр. 41-54.
4. Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета от 17 мая 2003 г. N 93, с. 1.
5. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, её органы и служащие (Анатомия государственной администрации).- Екатеринбург, 1998
6. Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988.
7. Верхотуров Ю.И. Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6.
8. ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // РГ. 2004. 29 июля.
9. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 5.
10. Куракин А.В. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или концепции реформирования государственной службы - антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8.
11. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М.: Издательство РАГС, 1999.
12. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 2003. N 2.
13. Комментарий к Федеральному закону Об основах государственной службы Российской Федерации и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М.: Контракт, ИНФРА-М. 2003.
14. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1.
15. Концепции развития российского законодательства. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М., 2003.
16. Кузьминов Я.И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). М., 2002.
17. Куракин А.В., Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы, "Журнал российского права", N 7, июль 2003 г.
18. Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. N 6.
19. Лукьяненко В.И. Контроль и контролинг в системе государственной службы // Ежегодник 2002. М.: РАГС при Президенте России, 2003.
20. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2004.
22. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999, стр. 14.
23. Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. Очерк. М.: ИГиП РАН, 1997.
24. Оболонский А.В. Государственная служба во Франции. Государство и право, 2000, № 11.
25. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой.
27. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. /Под ред. и со вступительной статьей д.ю.н., проф. О.А.Жидкова. М.: Прогресс, Универс, 1999, стр. 294-295.
28. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 2001.
29. Старилов Ю.Н., Что происходит с институтом российской государственной службы? // "Журнал российского права, N 9, сентябрь 2004 г.
30. Соловьев А.И. Реформирование российского государства: элитарно-бюрократическая версия. Материалы семинара «Реконструкция государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти». Серия: Научные доклады №4, 2004 г.
31. Скотт Г. Реформа государственного управления: новозеландский вариант // Пути экономического роста. Мировой опыт. М., 2004 г.
32. Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.
33. Эволюция государственной политики в области дерегулирования и дебюрократизации экономики, устранения административных ограничений в предпринимательстве. Москва, проект TACIS «Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров», 2005 г.
Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета от 17 мая 2003 г. N 93, с. 1.
Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999, стр. 14.