СОВЕТ ДЕПУТАТОВ ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ ИМ. ВОРОВСКОГО МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
Об утверждении Положения "О муниципально-частном партнерстве в муниципальном образовании "Городское поселение им. Воровского Московской области"
В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации , Земельным кодексом Российской Федерации , Градостроительным кодексом Российской Федерации , Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , Федеральным законом от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" , Федеральным законом от 21.07.2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" , Законом Московской области от 22.06.2013 г. N 64/2013-ОЗ "Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве" , Уставом муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области,
Совет депутатов решил:
1. Утвердить Положение "О муниципально-частном партнерстве в муниципальном образовании "Городское поселение им. Воровского Московской области" согласно Приложению к настоящему решению.
2. Опубликовать настоящее Решение в муниципальной газете Ногинского муниципального района "Волхонка", в газете муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" "Официальный вестник" и разместить на официальном сайте муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области".
3. Настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования.
4. Контроль за исполнением настоящего решения возложить на Главу администрации муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" А.И. Радченко.
Председатель Совета депутатов П.А.Ермилов
Глава муниципального образования А.И. Радченко
ПОЛОЖЕНИЕ "О муниципально-частном партнерстве в муниципальном образовании "Городское поселение им. Воровского Московской области"
1. Предмет регулирования настоящего Положения
1. Положение "О муниципально-частном партнерстве в муниципальном образовании "Городское поселение им. Воровского Московской области" (далее - Положение) разработано в целях привлечения инвестиций в экономику и социальную сферу муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", обеспечение стабильных условий для развития муниципально-частного партнерства в муниципальном образовании, эффективного использования муниципальных и частных ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, научно-технические ресурсы для развития экономики и социальной сферы муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", повышения уровня жизни населения, обеспечения эффективного использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.
2. Настоящее Положение определяет цели, задачи, принципы, формы участия, основания принятия решения об участии в муниципально-частном партнерстве муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" и порядок заключения соглашения о муниципально-частном партнерстве.
2. Основные понятия, используемые в настоящем Положении
2.1. Для целей настоящего Положения используются следующие основные понятия:
1) Муниципально-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" с частным партнером на основе соглашения в целях создания, реконструкции, модернизации, обслуживания или эксплуатации объектов социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Московской области эффективного использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, развития инвестиционного, инновационного, инфраструктурного потенциала муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области";
2) частный партнер - российское или иностранное юридическое лицо, индивидуальный предприниматель либо действующее без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более юридических лица, индивидуальных предпринимателя, осуществляющих деятельность на основании соглашения;
3) соглашение о муниципально-частном партнерстве - контракт (договор), заключаемый муниципальным образованием "Городское поселение им. Воровского Московской области" в лице Администрации муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" (далее – Администрация города) направленный на осуществление деятельности на основе муниципально-частного партнерства в соответствии с федеральным законодательством, законами Московской области, настоящим Положением и принятым в соответствии с ним муниципальными правовыми актами муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области". Соглашение о муниципально-частном партнерстве является договором, содержащим элементы различных договоров в зависимости от формы муниципально-частного партнерства, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Московской области;
4) объект соглашения о муниципально-частном партнерстве - создаваемое путем строительства, реконструкции и модернизируемое, обсуживаемое, эксплуатируемое в соответствии с условиями соглашения имущество;
5) конкурс - торги на право заключения соглашения, проводимые в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации, законодательством Московской области, нормативными правовыми актами муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", в случае, если условия торгов предусматривают заключение с победителем торгов или иным лицом, имеющим право на заключение соглашения, договора аренды земельного участка, иного недвижимого и (или) движимого имущества;
6) модернизация объекта соглашения - осуществление мероприятий по переустройству объекта соглашения на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, замена морально устаревшего оборудования и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием
7) реконструкция объекта соглашения - изменение параметров объектов капитального строительства, входящих в состав объекта соглашения, их частей (высоты, количества этажей, площади, объема, показателей производственной мощности) и качества инженерно-технического обеспечения, приспособление для современного использования объектов культурного наследия без изменения их особенностей, составляющих предмет охраны, и (или) мероприятия по переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены устаревшего и физически изношенного оборудования, а также по изменению технологического или функционального назначения объекта соглашения или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта соглашения;
8) техническое обслуживание объекта соглашения - осуществление мероприятий по поддержанию объекта соглашения в исправном, безопасном и пригодном для эксплуатации состоянии в соответствии с его целевым назначением;
9) эксплуатация объекта соглашения - использование объекта соглашения партнером в соответствии с назначением объекта соглашения, в том числе в целях производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, в порядке и на условиях, определенных соглашением.
3. Цели и задачи муниципально-частного партнерства
3.1. Целями муниципально-частного партнерства являются:
1) объединение муниципальных и частных ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, научно-технические на взаимовыгодной основе для решения вопросов, отнесенных в соответствии с законодательством к полномочиям органов местного самоуправления муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" (далее - вопросы местного значения);
2) повышение доступности и улучшение качества продукции (работ, услуг), предоставляемых потребителям на территории муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", за счет привлеченных средств внебюджетных источников для реализации общественно значимых программ и проектов в социально-экономической сфере на территории муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" с использованием средств бюджета муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" (далее - бюджет поселения) и (или) объектов муниципальной собственности муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области".
3.2. Задачами муниципально-частного партнерства являются:
1) привлечение частных ресурсов для решения вопросов местного значения муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", в том числе создание, реконструкцию, модернизацию, и (или) обслуживание, эксплуатацию общественно значимых объектов на территории муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области";
2) повышение эффективности использования муниципального имущества;
3) привлечение дополнительных доходов в бюджет города;
4) техническое и технологическое развитие общественно значимых объектов на территории муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области";
5) повышение конкурентоспособности местной продукции (работ, услуг) и их производителей (исполнителей), а также обеспечение высокого качества продукции (работ, услуг), предоставляемых на территории муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области";
6) создание новых рабочих мест.
4. Принципы муниципально-частного партнерства
4.1. Муниципально-частное партнерство основывается на принципах:
1) законности;
2) добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества сторон муниципально-частного партнерства;
3) равноправия сторон муниципально-частного партнерства;
4) договорной основы взаимоотношений сторон муниципально-частного партнерства;
5) разделения ответственности, рисков и выгоды между сторонами муниципально-частного партнерства;
6) кооперация материальных, финансовых, интеллектуальных, научно-технических ресурсов;
7) гласности и прозрачности отношений сторон муниципально-частного партнерства.
5. Участие муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в муниципально-частном партнерстве
5.1. Участие муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в муниципально-частном партнерстве осуществляется путем:
1) заключения концессионных соглашений в соответствии с Федеральным законом "О концессионных соглашениях" ;
2) участия в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" ;
3) заключение соглашений о муниципально-частном партнерстве в соответствии с которыми, муниципальное образование "Городское поселение им. Воровского Московской области" предоставляет частному партнеру на праве аренды находящиеся в собственности муниципального образования земельные участки, или земельные участки государственная собственность на которые не разграничена, которые необходимы для осуществления частным партнером деятельности, предусмотренной соглашением, в целях создания частным партнером объекта соглашения путем строительства, эксплуатации, технического обслуживания в порядке и на условиях, определенных соглашением, при этом право собственности на объект соглашения в течение срока, определенного в соглашении, будет принадлежать частному партнеру, по истечении которого частный партнер передает объект соглашения в собственность муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" на условиях, определенных в соглашении, с возможностью дальнейшей эксплуатации в течение определенного срока объекта соглашения, если иное не установлено соглашением;
4) заключение соглашений о муниципально-частном партнерстве в соответствии с которыми муниципальное образование "Городское поселение им. Воровского Московской области" предоставляет частному партнеру на праве аренды земельные участки, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящихся в собственности муниципального образования, земельные участки государственная собственность на которые не разграничена, в целях осуществления частным партнером реконструкции, модернизации объекта соглашения и его последующей эксплуатации, технического обслуживания в порядке и на условиях, определенных соглашением, при этом право собственности на объект соглашения в течение срока, определенного в соглашении, будет принадлежать частному партнеру, по истечении которого частный партнер передает объект соглашения в собственность муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" на условиях, определенных в соглашении, с возможностью дальнейшей эксплуатации в течение определенного срока объекта соглашения, если иное не установлено соглашением;
5) использование иных форм, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Московской области.
Участие муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в муниципально-частном партнерстве с учетом форм участия, указанных в настоящем пункте, осуществляется в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации и настоящего Положения. В рамках соглашения могут использоваться одна или несколько форм участия муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в муниципально-частном партнерстве.
5.2. Участие муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в муниципально-частном партнерстве, предусматривающее расходование средств бюджета поселения, возможно при условии включения бюджетных ассигнований на эти цели в решение о бюджете муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" на очередной финансовый год и плановый период через муниципальные программы.
6. Формы муниципальной поддержки развития Муниципально-частного партнерства
6.1. Формами муниципальной поддержки, оказываемой частным партнерам в целях развития муниципально-частного партнерства в муниципальном образовании "Городское поселение им. Воровского Московской области", являются:
1) предоставление налоговых льгот в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации , нормативными правовыми актами Российской Федерации и Московской области, а также городскими нормативными правовыми актами;
2) предоставление льгот по аренде имущества, являющегося муниципальной собственностью;
3) предоставление бюджетных инвестиций;
4) информационная и консультационная поддержка.
6.2. Условия и порядок предоставления форм муниципальной поддержки развития муниципально-частного партнёрства в поселении, предусмотренных пунктом 6.1 настоящего Положения, устанавливаются в соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области".
7. Объекты соглашения о муниципально-частном партнерстве
7.1. Объектами соглашения о муниципально-частном партнерстве являются:
1) объекты транспортной (дорожной) инфраструктуры;
2) объекты коммунальной инфраструктуры и благоустройства;
3) объекты энергоснабжения;
4) единые инфраструктурные комплексы для развития территории;
5) объекты, используемые для осуществления медицинской, лечебно-профилактической, научно-исследовательской и иной деятельности в системе здравоохранения;
6) объекты культуры, образования, спорта, туризма, рекреации и социального обслуживания, иные объекты социально-культурного назначения;
7) объекты похоронного назначения;
8) объекты торговли, бытового обслуживания населения и общественного питания;
9) объекты незавершенного строительства и временно приостановленные и законсервированные стройки;
8. Полномочия органов местного самоуправления муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в сфере муниципально-частного партнерства
8.1. Совет депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в сфере муниципально-частного партнерства:
1) принимает нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере муниципально-частного партнерства;
2) утверждает в составе бюджета муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" расходы, связанные с участием муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в муниципально-частном партнерстве;
3) ежегодно рассматривает представленную Администрации информацию о заключенных соглашениях;
4) осуществляет контроль за соблюдением и исполнением решений Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", регулирующих отношения муниципально-частного партнерства;
5) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Московской области и нормативными правовыми актами муниципального образования.
8.2. Администрация муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в сфере муниципально-частного партнерства:
1) принимает муниципальные правовые акты по вопросам осуществления муниципально-частного партнерства;
2) в пределах своей компетенции принимает решения об использовании находящегося в муниципальной собственности имущества в целях муниципально-частного партнерства;
3) принимает муниципальные программы с использованием муниципально-частного партнерства;
4) организует и проводит конкурсы на право заключения соглашений и договоров аренды;
5) ежегодно предоставляет в Совет депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" информацию о реализации муниципально-частного партнерства;
6) готовит предложения о заключении соглашения, либо рассматривает предложения частного партнера о заключении соглашения, принимает по ним решения;
7) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации, Московской области, муниципальными правовыми актами муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области".
9. Основания принятия решения об участии в муниципально-частном партнерстве и порядок заключения соглашения о муниципально-частном партнерстве
9.1. Основаниями для принятия решения об участии в муниципально-частном партнерстве являются:
1) соответствие проекта целям и задачам, установленным документами стратегического планирования муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", соответствие генеральному плану муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области";
2) необходимость привлечения внебюджетных источников финансирования;
3) повышения уровня обеспеченности социально значимыми муниципальными объектами;
4) повышение качества и объемов услуг, предоставляемых населению муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области";
5) повышение эффективности управления имуществом, находящимся в собственности муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области".
9.2. Порядок заключения соглашения о муниципально-частном партнерстве, в том числе порядок принятия решений об участии в муниципально-частном партнерстве муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" принимает Совет депутатов. Требования к содержанию конкурсной документации, порядок проведения конкурсов на право заключения соглашения о муниципально-частном партнерстве устанавливается постановлением Администрации.
9.3. Соглашение о муниципально-частном партнерстве заключается в письменной форме в соответствии с действующим законодательством и должно содержать следующую информацию:
1) объект соглашения;
2) срок действия соглашения и (или) порядок его определения;
3) порядок создания объекта соглашения путем строительства, реконструкции, модернизации, эксплуатации, технического обслуживания;
4) порядок расчетов между сторонами;
5) распределение рисков между сторонами;
6) ответственность за нарушения взятых на себя обязательств, сторонами соглашения.
9.4. Помимо условий, предусмотренных в п. 9.3 настоящего Положения, участие муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в муниципально-частном партнерстве осуществляется при согласовании в соглашениях иных условий, не противоречащих законодательству, в частности:
1) обеспечение частным партнером предоставления потребителям товаров (работ, услуг) в соответствии с соглашением;
2) согласование с муниципальным образованием "Городское поселение им. Воровского Московской области" прекращения (приостановления) эксплуатации, модернизации, технического обслуживания частным партнером объекта соглашения, за исключением случаев, когда такое прекращение (приостановление) вызвано действием обстоятельств непреодолимой силы, а также иных случаев, предусмотренных законодательством и соглашением, если иное не установлено федеральным законодательством;
3) порядок и сроки передачи объекта соглашения муниципальному образованию "Городское поселение им. Воровского Московской области", включая требования к его качеству, в случае если объект соглашения подлежит передаче в собственность муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области";
4) порядок передачи информации, имущества и прав, в том числе прав интеллектуальной собственности, в целях последующей эксплуатации модернизации, технического обслуживания объекта соглашения муниципальным образованием Городское поселение им. Воровского Московской области", в случае если объект соглашения подлежит передаче в собственность муниципальному образованию "Городское поселение им. Воровского Московской области";
5) порядок эксплуатации, модернизации, технического обслуживания объекта соглашения в течение срока, необходимого муниципальному образованию "Городское поселение им. Воровского Московской области" для перехода к эксплуатации объекта соглашения муниципальным образованием "Городское поселение им. Воровского Московской области" в полном объеме, в случае если объект соглашения подлежит передаче в собственность муниципальному образованию "Городское поселение им. Воровского Московской области";
6) срок выполнения работ по созданию и (или) реконструкции объекта соглашения, его ввода в эксплуатацию, а также порядок продления этого срока;
7) условия и сроки перехода бремени содержания имущества, передаваемого по соглашению, а также рисков случайной гибели или повреждения указанного имущества;
8) объем участия, в том числе финансирования, предоставления имущества, имущественных или неимущественных прав, каждой из сторон соглашения, необходимого для создания, реконструкции, модернизации, эксплуатации, технического обслуживания объекта соглашения, или порядок его определения;
9) плата, подлежащая внесению за использование объекта соглашения, находящегося в собственности муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", размер и порядок внесения которой, устанавливается условиями соглашения;
10) технико-экономические показатели и характеристики, которых необходимо достигнуть в результате создания, реконструкции, модернизации, эксплуатации, технического обслуживания объекта соглашения;
11) объем производства товаров, выполнения работ, оказания услуг при эксплуатации объекта соглашения;
12) порядок осуществления муниципальным образованием "Городское поселение им. Воровского Московской области" контроля за исполнением соглашения;
13) обеспечение исполнения обязательств сторон соглашения;
14) возможность передачи частным партнером объекта соглашения в залог, на иных обязательственных правах либо продажи под отлагательным условием, а также возможность уступки прав, в том числе в рамках договора финансирования под уступку денежного требования, в частности, при наступлении определенных в соглашении обстоятельств без необходимости заключения дополнительного соглашения;
15) порядок дачи согласия частному партнеру на передачу прав и обязанностей по соглашению, в том числе в порядке уступки права требования и (или) перевода долга, а также на передачу объекта соглашения в залог или на ином праве в целях обеспечения исполнения обязательств по соглашению. Указанное согласие может быть дано как в отношении конкретного лица или нескольких лиц, так и в отношении группы лиц, соответствующих требованиям, предусмотренным в соглашении;
17) компенсационные и гарантийные обязательства, включая поручительство и банковскую гарантию, принимаемые на себя частным партнером и (или) иными лицами, участвующими в соглашении на стороне частного партнера;
18) страхование в связи с исполнением соглашения;
20) права и обязанности иных лиц, участвующих в соглашении, в частности, по осуществлению контроля за выполнением сторонами условий соглашения, даче согласия на выполнение определенных действий, сбор и распределение денежных средств в рамках соглашения, осуществлению иных платежей в объеме и в порядке согласно соглашению, а также выполнению иных прав и обязанностей по соглашению;
21) согласование с муниципальным образованием "Городское поселение им. Воровского Московской области" требований, предъявляемых к организации, привлекаемой частным партнером для осуществления эксплуатации объекта соглашения, если иное не предусмотрено федеральным законодательством;
22) согласование с муниципальным образованием "Городское поселение им. Воровского Московской области" требований, предъявляемых к подрядчику (генеральному подрядчику), привлекаемого частным партнером для осуществления строительства (реконструкции) объекта соглашения, если иное не предусмотрено федеральным законодательством;
23) право муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" на отстранение частного партнера либо иных лиц от эксплуатации объекта соглашения и осуществление его эксплуатации муниципальным образованием "Городское поселение им. Воровского Московской области" на условиях, определенных в соглашении, в случае существенного нарушения частным партнером условий соглашения или при наступлении иных обстоятельств, указанных в соглашении, в частности, для предотвращения, снижения или устранения риска или последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения здоровья, безопасности и сохранности имущества физических и юридических лиц, охраны окружающей среды;
25) возможность заключения между частным партнером, кредитной организацией и муниципальным образованием "Городское поселение им. Воровского Московской области" соглашений, определяющих права и обязанности сторон в случае привлечения частным партнером средств кредиторов в целях исполнения обязательств по соглашению;
26) порядок заключения и исполнения сделок, совершаемых во исполнение соглашения в случае, если заключение таких сделок предусмотрено соглашением;
27) исключительные случаи одностороннего изменения условий соглашения и (или) одностороннего отказа от его исполнения.
Экономический кризис заставил потуже затянуть пояса и более тщательно просчитывать деньги. Мэрия Красноярска, как выяснилось, к кризису готовилась заранее, изучая возможности пополнения бюджета не за счет налогов. Каких результатов удалось достичь, «Эксперту-Сибирь» рассказал глава города Эдхам Акбулатов .
«Мы не банк»
- Эдхам Шукриевич, давайте начнем разговор с самой интересной и волнующей темы: деньги. Насколько удалось выполнить бюджет 2015 года, какие дополнительные источники дохода вы видите?
Прежде всего, отмечу: мы не финансовая корпорация, не банк, наша задача не может заключаться в зарабатывании денег. Бюджет - это финансирование важных, социально значимых направлений, таких как строительство, содержание и ремонт объектов, зарплата бюджетников. Естественно, он делится на текущие расходы, которые нельзя откладывать: зарплата, субсидии на перевозку пассажиров, уборка улиц, поддержание в порядке объектов внешнего благоустройства… И данные расчеты нельзя каким-либо образом реструктуризировать или пролонгировать. По-другому обстоит ситуация с капитальными расходами. Здесь платежи вполне могут быть разнесены во времени. Именно такую практику мы применяли на протяжении последних трех лет: объекты строились, а оплата совершалась только после выполнения работ, с рассрочкой на три года. И у нас были подрядчики, которых такие условия устраивали. Конечно, в течение года ситуация динамично менялась, теперь немногие подрядчики могут себе позволить строительство того или иного объекта только за счет собственных средств, ожидая последующей оплаты из бюджета в течение трех лет. Поэтому мы будем сокращать сроки расчета, но основные требования - отложенного платежа - сохранятся.
К примеру, в этом году в городе будет введено в эксплуатацию 17 детских садов. Это и новые объекты, и капитально отремонтированные здания. И практически по каждому из них применяется практика отложенных платежей. Так же, как и при строительстве жилья, при реконструкции и строительстве дорог.
Что касается в целом исполнения бюджета на 2015 год, то при планируемом объеме в 16 миллиардов рублей мы, к сожалению, собственных доходов получим на 2,5 миллиарда меньше. Снижение произошло по всем налоговым платежам, в том числе по подоходному налогу. Кроме того, осложнилась ситуация с приватизацией. В этом году на торги было выставлено 105 объектов, однако реализовать удалось менее 40 объектов. Возможно, цена на них оказалась завышенной, потому что оценка проводилась в условиях, когда экономическая конъюнктура была другой. Поэтому мы будем проводить переоценку, и объекты на торги будут выставлены повторно.
Но отступать перед трудностями нельзя. Мы намерены развивать новые проекты и строить новые объекты. А для этого будем искать дополнительные источники наполнения бюджета.
- Речь идет о неналоговых доходах?
В нынешней экономической ситуации мы должны обратить более пристальное внимание именно на неналоговые доходы, чтобы сбалансировать бюджет. Наш бюджет и в 2015, и в 2016 годах балансируется с максимальным дефицитом.
Но при этом нам ни в коем случае нельзя сворачивать темпы работ. Мы готовим город к проведению Универсиады. С опережением реализуем программу сноса ветхого и аварийного жилья. А это не только решение «квартирного вопроса» красноярцев, но и изменение облика города с точки зрения формирования более современной и комфортной среды.
Проблемам и развитию столицы региона особое внимание уделяется со стороны краевой власти. И я благодарен Виктору Толоконскому за поддержку и ряд решений, благодаря которым в 2015 году город получил более 700 миллионов рублей дополнительно. На ряд субсидий Красноярск рассчитывает и в 2016 году.
Еще одно направление по неналоговым поступлениям - аренда муниципального имущества. Надо сказать, что по этим платежам накоплен достаточно серьезный долг, многие арендаторы не соблюдают дисциплину платежей в бюджет города. Поэтому со стороны муниципалитета будут приниматься жесткие меры. Мы не поднимали в 2015 году ставки по аренде и вправе рассчитывать на своевременное внесение платежей.
Особую ставку муниципалитет делает на развитие практики муниципально-частного партнерства. Можно стремиться все реализовать за счет бюджета, а можно часть функций делегировать бизнес-сообществу. И сейчас, в новой экономике, эта работа стала более «рельефной», более понятной обществу.
- Можете привести примеры?
Например, частные детские сады, у которых мы приобретаем услугу по присмотру за детьми. Давайте посчитаем: чтобы построить место в одном муниципальном детском саду, надо потратить до миллиона рублей капитальных вложений. Затем его необходимо эксплуатировать: оплачивать зарплату персоналу, коммунальные платежи, приобретать продукты питания. А это еще порядка семи тысяч рублей в месяц на одно место.
Мы предложили частным предпринимателям платить за предоставленное место до девяти тысяч рублей ежемесячно. И несколько десятков частных дошкольных центров заключили с нами контракты более чем на 2 700 мест. Если бы мы шли традиционным путем, то просто не нашли бы денег на реализацию этой программы. Выбрав такой неординарный путь, мы оказались более готовыми к новой экономической реальности.
Второй показательный пример: парковки Красноярска. Это тоже муниципально-частное партнерство, когда бизнес вкладывает деньги в решение общественно важной задачи. Можно было найти эти деньги в бюджете, но тогда пришлось бы сократить другие расходы: меньше переселять из ветхого жилья, меньше ремонтировать дорог.
Развитие практики муниципально-частного партнерства - это магистрально важный путь не для того, чтобы наращивать возможности бюджета, а чтобы в максимально сжатые сроки совместно с заинтересованным бизнесом решать важные для города и горожан задачи.
Еще один пример - программа развития застроенных территорий. Можно переселять жителей ветхих и аварийных домов за счет бюджетных денег, при условии, что они есть. А можно предоставить право освоения этих участков предпринимателям, которые в свою очередь берут на себя расходы по сносу ветхого и аварийного жилья и переселению жителей этих домов в современные, благоустроенные квартиры. Притом, что такое право приобретается на открытых торгах, а победитель определяется из числа тех, кто готов внести в бюджет города максимально высокую выкупную стоимость данного участка. Отмечу, что уже в этом году несколько площадок было выставлено на торги, они нашли инвесторов. Где-то бизнес берет на себя полностью всю ответственность, где-то вскладчину, но, безусловно, ресурсов мы тратим меньше. Рассчитываю, что на следующий год такая практика будет расширена.
«Нужна гибкость и смена приоритетов»
- А много ли в городе аварийных домов?
Более полутора сотен - это те, которые уже признаны аварийными после 2012 года. Прежнюю программу по расселению мы выполнили досрочно: она должна была завершиться в 2017 году, а завершилась на два года раньше. Это позволяет нам претендовать на получение дополнительных средств из федерального бюджета на новую программу. На ее выполнение в бюджете города необходимо консолидировать средства в рамках софинансирования. Значит, какие-то еще полномочия будут переданы заинтересованному бизнесу.
Надо отходить от ожиданий, что статьи бюджета постоянно будут прирастать: на культуру, на благоустройство… Необходимо понимать, что в нынешних условиях какие-то статьи расти не будут, а, возможно, и уменьшатся, потому что мы бизнесу делегируем эту задачу. Это позволит нам сконцентрировать деньги и получить мультипликативный эффект, в том числе и за счет поступлений из вышестоящих бюджетов.
Спокойная жизнь сейчас невозможна, нужна гибкость и готовность к смене приоритетов. Поэтому практика муниципально-частного партнерства будет расширяться. Мы будем отдавать объекты благоустройства в частные руки, привлекать бизнес к освоению острова Татышев, к развитию спектра физкультурно-оздоровительных услуг. Потому что денег у города на реализацию этих проектов в достаточном объеме нет. Возможно, будем арендовать частные бассейны для различных возрастных и социальных групп населения. Хотя там, где обещали (я имею в виду Свердловский район), в ближайшие два–три года построим обязательно.
Не исключаю, что с развитием муниципально-частного партнерства будет меняться законодательство. Скажем, взаимодействие с частными детскими садами: мы купили услугу по уходу и присмотру, но образовательную можем купить только у лицензированных садов. Пока их в городе можно пересчитать по пальцам. Но и в этой ситуации существует общая заинтересованность, чтобы были пересмотрены нормативные документы, в том числе и федеральные. Мы же со своей стороны намерены оказывать помощь, в том числе и финансовую, тем садам, которые готовы получить лицензию.
Есть предложения, с точки зрения наших доходов, с которыми будем выходить на федеральный уровень. Первое - это переоценка кадастровой стоимости земельных участков, об этом я докладывал президенту России. С моей точки зрения, этот процесс идет неконтролируемо и в ущерб финансовому обеспечению полномочий органов местного самоуправления. Сейчас в Госдуме находится проект закона, который не до конца нас устраивает, будем настаивать на своей редакции, влиять на этот процесс через Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов, через министерство экономики, чтобы свести к минимуму возможность пересмотра кадастровой стоимости со стороны землепользователя. Это принципиальная позиция. Ущерб от недобросовестной работы оценщиков весьма значителен. По сути, они предлагают разделить бюджетные деньги после переоценки с землепользователем. Я считаю, что это подход, граничащий с преступлением.
Вторая инициатива касается налога на имущество физических лиц. Жители домов, построенных после 2013 года, не платят налог на имущество, потому что для этой недвижимости не установлена инвентаризационная стоимость, только кадастровая. Но мы пока еще не перешли на расчет по кадастровой стоимости. Практика других регионов говорит о том, что это вызывает много вопросов. Мы пока остановились на старом подходе - расчет по инвентаризационной стоимости. Но из-за этой недоработки в законах и практике за три года бюджет города недополучил почти 200 миллионов рублей в виде налога на имущество физлиц. В этой связи мне кажется разумным восстановить институт инвентаризационной стоимости, который уравняет красноярцев, владеющих недвижимостью и в правах, и в обязанностях.
«Никто не диктовал бизнесу»
- Бюджет 2016 года вы охарактеризовали как «жесткий». В чем это выражается?
Да, бюджет следующего года будет жестким. Мы недополучим против наших первоначальных прогнозов почти четыре миллиарда рублей. Это серьезная потеря, поэтому нам просто необходимо перегруппировывать приоритеты. Мы вынуждены будем передвинуть сроки реализации ряда проектов, важных и нужных городу, но мы должны будем это сделать, чтобы продолжить работу по строительству детских садов, чтобы начать строительство новых школ. Обязательно продолжим реконструировать и строить новые объекты дорожной инфраструктуры. Мы рассчитываем начать строительство Волочаевской, закончим развязку на Брянской.
- Дорожная отрасль в 2015 году освоила рекордные средства: только на ремонт и реконструкцию было выделено около миллиарда рублей. Как вы оцениваете итоги работы?
Стройка - это отрасль, где противопоказано быть удовлетворенным. Это всегда критика, где-то разговор, мягко говоря, на повышенных тонах, который сохраняется до последнего момента, если относиться к вопросу принципиально. Но результаты работы я оцениваю позитивно, хотя были нарекания, отклонения по срокам работ. Строительство невозможно поставить на конвейер, это всегда сложный процесс. Например, реконструируем школу - и выясняется, что в кладке стен раствор не той марки, которая предполагалась, или замочены грунты под фундаментом…
Что касается дорог… Проблема Красноярска - узкие «горлышки», поэтому нам надо предлагать горожанам больше дублирующих маршрутов. Появление четвертого моста, открытие путепровода на Авиаторов - очень важная альтернатива.
Мы реализовали первый этап реконструкции проспекта Свободного. Сейчас идет подготовка ко второму этапу, и к сентябрю следующего года он должен быть выполнен. Это как раз один из процессов, который мы не можем ни отложить на потом, ни, тем более, отменить совсем. Мы не смогли реализовать проект по вводу развязки на 2-й Брянской, он оказался сложнее, чем предполагалось, хотя часть работ уже выполнена - реконструирован мост через Качу.
Нам удалось запустить четвертый мост и подходы к нему, приступить к прокладке направления на Волочаевскую. Думаю, что дальше мост будет прирастать в масштабах движения и в обустройстве территории. Уверен, что мы в ближайшие несколько лет увидим, как растет интерес к площадкам на правом и левом берегах. И на месте заброшенных промышленных площадок будет сформирована качественно новая городская среда. Ведь посмотрите, что происходит вокруг нового въезда в Сосновоборск: когда его строили, там был пустырь. Сейчас - новые микрорайоны с современным жильем. Никто не диктовал бизнесу: стройте там, развивайте территорию. У этого места возник потенциал - и бизнес сам захотел его реализовать. Вокруг Сосновоборска есть красивые места, но там ничего не строят, потому что нет дороги. Так что дороги и мосты - это не просто сложные технические и важные стратегические объекты, это ресурсы развития. И четвертый мост не просто объединил берега Енисея, значимость четвертого моста заключается в мультипликативном эффекте, который будет возрастать с каждым годом. Сейчас очень часто употребляют такой термин - «реперные точки развития». Так вот, для Красноярска именно четвертый мост является реперной точкой, той основой, которая позволит городу определить пути развития на долгосрочную перспективу.
От 13 июля 2015 г. направлен на формирование условий для повышения инвестиционной привлекательности отечественной экономики, качества услуг, продукции и работ, обеспечение которыми входит в ведение органов госвласти и местных структур. В документе определены ключевые аспекты правового регулирования соответствующих отношений, полномочия ответственных институтов. Закон "О муниципальном частном партнерстве" устанавливает гарантии реализации интересов сторон сделок. Рассмотрим далее ключевые аспекты нормативного акта.
Положение о муниципальном частном партнерстве
МО заключают контракты на поставку продукции, производство работ и предоставление услуг для своих нужд. Порядок их заключения определяется нормативными актами РФ. Контракты, финансируемые исключительно средствами местного бюджета, не являются договорами муниципально-частного партнерства. Это обуславливается тем, что в них, по сути, содержится только одностороннее обязательство предоставить услугу, выполнить работу или поставить продукцию в конкретный срок за оговоренную цену. Муниципальное частное партнерство - это отношения, в рамках которых предусматривается софинансирование контрактов со стороны бизнеса и устанавливаются соответствующие обязательства для МО. В отечественной практике такие сделки рассматриваются как инвестиционные.
Арендные отношения
Каким может быть муниципальное частное основывается на разных сделках. К примеру, предприятие может использовать имущество на праве аренды. Между тем не каждая такая сделка будет выступать как муниципальное частное партнерство. Пример можно привести здесь следующий. Предприятие берет в аренду сооружение, использует его в производственных нуждах. Муниципалитет, передавая здание компании, преследует цель пополнить местный бюджет за счет оплаты за эксплуатацию. Такие отношения не выступают как муниципальное частное партнерство. Определение рассматриваемого института содержит указание на софинансирование реализации нужд МО. Другими словами, предприятие берет объект в аренду на конкретных условиях для решения им общественно-значимых задач. В договоре при этом могут прописываться некоторые льготы для компании. Муниципальное частное партнерство, основанное на арендных отношениях, может использоваться для решения проблем социально-экономического развития территории. Это может быть совершенствование сферы обслуживания граждан, расширение среднего и малого бизнеса, соцподдержка некоторых слоев населения, формирование новых рабочих мест и так далее.
Муниципальное частное партнерство: положение
Подписывая контракт, стороны оговаривают свои обязанности и права, руководствуясь Гражданским кодексом. В качестве одного из преимуществ таких отношений выступает наличие нормативного обеспечения, сохранение контроля эксплуатации имущества собственником. Соответственно, муниципальное частное партнерство позволяет владельцу следить за надлежащим исполнением условий контракта. МО при этом несет относительно низкие риски, не расходует бюджетные средства, если передаются в пользование существующие объекты. Положение о муниципальном частном партнерстве предусматривает возможность осуществлять инвестиции арендатором в имущество, которым он пользуется.
Концессии
Эта форма сотрудничества считается сегодня наиболее популярной. В рамках концессионного контракта реализуются различные проекты муниципально-частного партнерства. К самым актуальным относят договоры в сфере общественного транспорта, ЖКХ, сбора и уничтожения отходов. В РФ действует отдельный закон, регламентирующий заключение концессионных контрактов.
Участие в капитале
Муниципальное частное партнерство в России может реализовываться в результате приватизации предприятий либо образования Так, унитарная организация может быть акционирована, затем доля ценных бумаг может продаваться. Нормативное регулирование осуществляется в этом случае в соответствии с ФЗ "О приватизации муниципального и госимущества".
Еще один вариант - учреждение хозяйственного общества. Оно будет иметь смешанную форму собственности. В нем части либо доли ценных бумаг будут принадлежать МО, а оставшиеся - инвесторам. Экономическая деятельность в этом случае осуществляется на средства участников. Ими, соответственно, выступают частные инвесторы и муниципалитет. Управление созданным обществом они осуществляют совместно. Такое муниципальное частное партнерство предполагает пропорциональное распределение рисков в соответствии с величиной доли участников в капитале. Баланс интересов будет определяться тем, кто владеет блокирующими и контрольными пакетами. В отличие от прочих форм, муниципальное частное партнерство такого типа предполагает постоянное участие представителей власти в хозяйственной деятельности общества. Соответственно, бизнес обладает меньшей самостоятельностью и свободой в принятии управленческих решений.
Смешанные формы
Государственно-частное, муниципальное партнерство не разграничиваются в нормативных актах. В этой связи на практике могут реализовываться разнообразные смешанные формы сотрудничества. Кроме этого, могут существовать и такие проекты, которые сложно отнести к какому-либо из приведенных выше вариантов партнерства.
Преимущества для МО
Муниципальное частное партнерство может существовать только при условии взаимной выгоды для участников. Ее наличие выступает в качестве необходимого условия для сотрудничества. Вместе с этим выгода для сторон может иметь различные, а в ряде случаев и противоположные, основания. В этой связи для правильного формулирования условий сотрудничества необходимо понимать природу преимуществ для каждого участника в отдельности. Преимущества для МО состоят в следующем:
- Привлечение инвестиций в сферу социально-экономического развития. Поступление средств способствует повышению эффективности собственных финансов МО.
- Уменьшение сроков реализации программ развития.
- Сокращение собственных затрат.
- Улучшение качества услуг, снижение их стоимости.
- Привлечение технологий, бывших ранее недоступными.
- Мультипликационный эффект.
- Привлечение квалифицированных работников.
Между тем неправильно было бы говорить, что указанные выгоды появляются сами по себе и всегда сопутствуют отношениям. Эти преимущества необходимо сначала обнаружить, убедить в их реальности лиц, которые принимают управленческие решения.
Выгоды для бизнеса
Какие преимущества дает соглашение? Муниципальное частное партнерство может обеспечить предприятию:
- Высокие гарантии в достижении расчетных показателей рентабельности, окупаемости инвестиций, извлечении запланированного дохода.
- Получение ряда льгот, позволяющих уменьшить расходы и повысить экономическую результативность предпринимательской деятельности.
- Наличие определенного круга потребителей либо гарантированного рынка для сбыта.
- Более высокую доступность кредитования.
- Гарантированное финансирование, если условия сделки предполагают участие средств МО.
- Возможность подписания договоров с солидарной ответственностью по определенным рискам.
- Получение ряда конкурентных, в том числе репутационных, преимуществ благодаря наличию стабильных и долговременных доходов, за счет участия в проектах, обладающих большим общественным значением.
Риски для власти
Муниципальное частное партнерство всегда сопровождается вероятностью возникновения потерь. Для власти потенциальные риски могут состоять в следующем:
- Необходимость обеспечивать дополнительное финансирование, если оно предусматривается условиями контракта или есть задержка реализации программы до полного отказа от нее. Последнее вероятно в случае допущения ошибки при проекта либо при изменении конъюнктуры рынка.
- Затягивание срока реализации исполнителем.
- Увеличение сумм собственных расходов.
- Снижение качества услуг или повышение их стоимости при низкой подготовленности либо недобросовестности партнера.
- Репутационные потери при провале проекта или недостижении поставленных целей.
Потенциальные потери для предприятия
Риски для бизнеса могут заключаться в:
- Корректировке условий деятельности по условиям соглашения вследствие изменения тех или иных политических факторов (нормативного регулирования, приоритетов структур власти и так далее).
- Невозможности достижения расчетных показателей рентабельности либо снижении ее уровня. Такая ситуация может возникнуть вследствие действия рыночных, экономических, политических факторов.
- Изменении предпочтений потребителей.
- Снижении расчетного дохода в ходе исполнения условий соглашения.
- Невыполнении договора солидарной ответственности.
- Репутационных потерях при провале проекта или недостижении целей.
Инвестиции
Несмотря на то что муниципалитеты получают стабильные неналоговые и налоговые доходы, статья расходов у них достаточно объемна. Как показывает практика, затраты только в редких случаях могут покрываться полностью собственной прибылью МО. Обычно же большая часть расходов погашается за счет поступлений из бюджетов вышестоящих уровней. Вместе с этим МО существенно ограничены в возможности покрывать дефицит за счет заимствований. Выходом из ситуации может стать муниципальное частное партнерство. Закон допускает частичное или полное финансирование реализации задач со стороны бизнеса, передачу части имущества МО предприятиям. При этом вложенные сторонними компаниями средства могут окупаться за счет потребителей, или этот процесс будет растянут во времени, если приобретателем услуг будет местная власть.
На практике МО вынуждено привлекать дополнительные ресурсы для решения актуальных задач социально-экономического развития территории. Что касается бизнеса, то закон "О муниципальном частном партнерстве" предусматривает ряд гарантий для предприятий. В первую очередь они касаются процедуры возврата вложенных средств, а также извлечения расчетного дохода. Однако следует иметь в виду, что всегда существуют потенциальные риски. Чем проект будет масштабнее, тем они будут выше.
Использование имущества
Проекты муниципально-частного партнерства, основанные на арендных и концессионных отношениях, предполагают передачу коммерческим предприятиям определенных объектов, находящихся в собственности местной власти. В этом случае МО освобождается от обязанности содержать имущества, а бизнес, в свою очередь, экономит средства на его создание. Несмотря на очевидность выгод, при реализации конкретных проектов преимущества могут быть не такими явными. Объекты, особенно относящиеся к сфере ЖКХ, зачастую пребывают в ветхом состоянии. В этой связи оценить риск, связанный с необходимостью реконструкции либо капремонта, бывает сложно. После окончания периода концессии либо аренды пользователь должен вернуть объект муниципалитету. В этом случае также существует риск износа и необходимости провести восстановление основных средств.
Эффективность управления
В теории экономики рынка существует тезис о том, что является более эффективным, чем государственный менеджмент. Между тем это мнение справедливо для конкурентных условий хозяйствования, развитых институтов гражданского права и нормативного регулирования отношений, а также высокой культуры управления. Только при сочетании этих факторов заинтересованность коммерческих обществ в уменьшении расходов и извлечении прибыли перерождается в повышенную ответственность перед покупателями. Соответственно, предприятия стремятся повышать качество услуг и изделий, применяют новые технологии, постоянно совершенствуют производство. Для этого в рамках муниципально-частного партнерства должны устанавливаться такие условия, при которых управление деятельностью будет осуществляться компетентными лицами. При этом они могут являться представителями как власти, так и самих предприятий.
Выводы
Муниципально-частное партнерство по своей сути и юридическому содержанию практически не отличается от государственного. Разница только в масштабах сделок и объемах реализуемых задач. Обычно государство принимает участие в осуществлении крупных проектов для развития отдельных регионов или секторов народно-хозяйственного комплекса. МО заинтересованы в менее масштабных программах.
Между тем указанные отличия не меняют принципов подготовки и последующей реализации проектов. От масштабов программ будет зависеть только выбор модели или формы реализации. Государство, являясь заинтересованной стороной в крупных сделках, при их осуществлении в ряде случаев не может обойтись без участия в них муниципалитетов. Это обуславливается тем, что в некоторых ситуациях необходимо согласование с местной властью документов по территориальному планированию, отвод земель, предоставление разрешений на строительство объектов и решение прочих вопросов, относящихся к компетенции органов самоуправления. В этой связи практически все крупные программы государственно-частного партнерства реализуются при тесном взаимодействии с представителями муниципалитетов.
Следует также отметить, что во многих случаях местная власть проявляет большую заинтересованность в привлечении инвестиций на свою территорию. Однако при этом муниципалитеты существенно ограничены в своих возможностях в сравнении с государством. Соответственно, они могут использовать только некоторые инструменты мотивации коммерческих обществ. Это, в свою очередь, указывает на необходимость формирования определенной политики по привлечению финансовых ресурсов в отношении не только представителей бизнеса, но и органов госвласти региона.
Заключение
Муниципальное частное, как и государственно-частное, партнерство преследует цель улучшить привлекательность экономики для представителей бизнес-сообщества. Существующая сегодня нормативная база позволяет реализовывать как крупные, так и небольшие программы развития. При этом государственно-частное партнерство, привлекая инвесторов, стремится решать более масштабные проблемы, касающиеся региона или отрасли экономики. Вместе с этим госорганы, уполномоченные на заключение контрактов, зачастую не могут обойтись без участия местной власти. Муниципалитеты, в свою очередь, заключают соглашения с частными партнерами для решения наиболее актуальных вопросов территориального значения. Как правило, сотрудничество осуществляется в сфере бытового обслуживания, жилищно-коммунального хозяйства. Особое значение участие частных инвесторов имеет в области транспортных услуг и социальной поддержки нуждающихся категорий граждан.
1.Понятие муниципально-частного партнерства, его сущность и основные признаки 2
2. Основные формы муниципально-частного партнерства 6
2.1. Инвестиционные договоры (соглашения) 10
2.2. Муниципально-частное партнерство на основе отношений аренды муниципального имущества 10
2.3. Концессии 11
2.4. Участие в капитале 12
2.5. Соглашения о разделе продукции 12
2.6. Смешанные формы 12
3. Выгоды и риски муниципально-частного партнерства 13
4. Правовое обеспечение муниципально-частного партнерства 17
4.1. Правовое обеспечение участия муниципалитетов в хозяйственной деятельности 17
4.2. Правовое обеспечение инвестиционной деятельности 23
4.3. Правовое обеспечение арендных отношений 27
4.4. Правовое обеспечение концессионных соглашений 31
4.5. Правовое обеспечение создания хозяйственных обществ со смешанной формой собственности 35
4.6. Региональные и муниципальные нормативные акты 40
5. Выбор отраслей и проектов муниципально-частного партнерства, форм реализации проектов и оценка эффективности проектов 47
5.1. Выбор отраслей, перспективных для развития с применением муниципально-частного партнерства 49
5.2. Опыт Германии 53
5.3. Выбор форм муниципально-частного партнерства 63
1.Понятие муниципально-частного партнерства, его сущность и основные признаки
Актуальность темы развития публично-частного партнерства (ПЧП) в России порождает необходимость четкого определения данного термина.Существует немало различных определений публично-частного партнерства. Не вдаваясь в тонкости научных дискуссий и подходов к детерминации понятия, следует однако заметить, что актуальность дискуссии определяется необходимостью отграничения публично-частных партнерств от иных, сходных механизмов взаимодействия публичной власти и частных акторов (выделения их из различных смежных явлений).
Зачем нужно такое отграничение? Если законодательный акт принимается не просто для того, чтобы обозначить законотворческую активность на популярную в данный момент тему, а для того, чтобы предусмотреть какие-то особенности правового регулирования, отсутствовавшие в законодательстве до настоящего времени, дополнительные стимулы и преференции, способствующие более активному внедрению данного механизма, то безусловно необходимо четко определить круг отношений, на которые будут распространяться соответствующее регулирование.
Каким образом может/должно осуществляться такое отграничение? Путем максимально четкого формулирования ключевых признаков, которые в своей совокупности составят специфику и отразят уникальность публично-частного партнерства (ПЧП) как понятия и категории. Этот набор признаков должен быть необходимым и достаточным для «идентификации» публично-частного партнерства. При этом обыватели могут продолжать использовать данный термин и для любых других механизмов взаимодействия публичной власти и частных лиц – однако для целей правового регулирования, применения последствий и т.д. будет использоваться только детерминация, содержащая соответствующие признаки.
С.В. Васильева подтверждает проблему недостаточной проработанности существующих определений данного понятия и в статье «Обеспечение публичных интересов в частно-государственном партнёрстве» пишет о проблеме, при которой ПЧП может пониматься как в чрезмерно зауженном смысле, так и в слишком широком. Широкий подход к пониманию частно-государственного партнерства предполагает относить к ПЧП меценатство и благотворительность, участие представителей бизнеса в подготовке нормативных правовых актов (правотворческая инициатива, экспертиза и др.), общественный контроль, обеспечение безопасности и правопорядка казачьими сообществами. В этот ряд можно было бы включить социальную ответственность бизнеса. В литературе отмечается, что таким образом коммерческие организации вкладывают социальные инвестиции в общегосударственное развитие. Как пишет Васильева, если смотреть на частно-государственное партнерство как на абстрактную общую категорию, то позволительно включать в ее содержание любое взаимодействие бизнеса и власти. Между тем частно-государственное партнерство представляет собой прикладную самостоятельную институциональную форму взаимодействия бизнеса и государства, развивающуюся по определенному «правовому сценарию» для достижения однотипных целей – решения общественно-полезных задач.
Подход к пониманию ПЧП должен быть более конкретным.
М. Дерябина в статье «Государственно-частное партнёрство: теория и практика» пишет, что существуют два крайних подхода к трактовке категории государственно-частного партнерства. Согласно одному из них, ГЧП идентифицируется с приватизацией и рассматривается как особая ее форма - косвенная приватизация. Данный подход учитывает масштабность участия частных компаний в реализации правомочий собственности, передаваемых им в рамках проектов от государства: финансирование, проектирование, строительство, владение и эксплуатация государственных предприятий.
В соответствии с другим подходом партнерства находятся на границе государственного и частного секторов, не являясь ни приватизированными, ни национализированными институтами. Это своего рода "третий путь", позволяющий использовать политические по сути формы улучшения предоставления населению общественных (публичных) благ».
Важно и законодательное определение данного термина.
Недавно на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания российской Федерации поступил проект ФЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», в котором также закрепляется определение исследуемого термина. Прежде чем перейти к юридическим признакам ПЧП, необходимо сделать одно важное вводное замечание о названии законопроекта . Нося название «Об основах государственно -частного партнерства в Российской Федерации», проект в ч. 1 ст. 3 дает следующее определение государственно-частного партнерства (ГЧП):
«Под государственно -частным партнерством в целях настоящего Федерального закона понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно -частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в соответствии с которым частный партнер принимает на себя обязательства в соответствии с частью 11 настоящей статьи, а публичный партнер принимает на себя обязательства в соответствии с частью 9 настоящей статьи».
Публичными (точнее – публично-правовыми) образованиями – участниками гражданских правоотношений, как известно, являются как государство (Российская Федерация и субъекты РФ), так и муниципальные образования (поселения, муниципальные районы и городские округа) . В этой связи следует сразу определиться – должен ли данный закон регулировать исключительно отношения между государством и частным бизнесом, или все-таки – между любыми публично-правовыми образованиями (т.е. включая муниципальные образования) и частным бизнесом. В первом случае можно считать корректным название будущего закона, но некорректной формулировку ч. 1 ст. 3 (везде вместо «публичный партнер» должно быть указано «государство» как публично-правовое образование). При этом сфера регулирования будет резко сужена. Во втором случае необходимо везде изменить формулировку «государственно-частное» на «публично-частное». В таком случае на стороне публичного партнера будут выступать как государство (РФ, субъекты РФ), так и муниципалитеты.
Переходя непосредственно к юридическим признакам , квалифицирующим публично-частное партнерство, следует отметить, что в законопроекте они прописаны слабо. Определение лишь предусматривает стороны партнерства и его цели («направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций»). При этом указание целей, на наш взгляд, не несет особого правового смысла и вряд ли может служить признаком ПЧП.
Данное понятие впервые в законодательстве появилось в Законе Санкт-Петербурга от 25.12.2006 №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В нем также имело место определение не публично-частного партнерства, а государственно-частного партнерства (речь идёт о сотрудничестве Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации с частными партнерами). В соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 4 данного Закона, «государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных».
В Ростовской области действует Областной закон № 448-ЗС от 22.07.2010 «Об основах государственно-частного партнерства».
В данном Областном законе под государственно-частным партнерством понимаются формы среднесрочного и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ростовской областью либо Ростовской областью и муниципальными образованиями в Ростовской области, с одной стороны, и российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере на территории Ростовской области, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений (договоров).
П. 1 ст. 4 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай» содержит следующие положения:
«1) государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнерства в реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных, инвестиционных, национальных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных;
2) участники государственно-частного партнерства - Республика Алтай в лице Правительства Республики Алтай с одной стороны и партнер с другой стороны.
Стороной соглашения о государственно-частном партнерстве могут выступать муниципальные образования Республики Алтай в лице соответствующих органов местного самоуправления на добровольных началах;
3) партнер - индивидуальный предприниматель, юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица, участвующие в соглашении».
Как видно из текста данных законодательных актов, существующие определения исследуемого термина содержат недостатки, аналогичные недостаткам определения из исследованного выше законопроекта.
Нам представляется более правильным определение следующего рода:
ПЧП - это устойчивое взаимодействие между публично-правовыми образованиями (РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием) и частными хозяйствующими субъектами, при котором публичная власть для решения стоящих перед ней задач заключает соглашения с частными хозяйствующими субъектами на предоставление публичных услуг, обусловленные использованием объектов публичной собственности или исключительных прав публичного образования.
Такое определение содержит три, на наш взгляд, основных признака ПЧП, которые позволяют отграничить данное понятие от смежных.
Первый признак – наличие публичной задачи . ПЧП инициируются с целью решения публичных задач. В противном случае у публичной власти нет никаких оснований (никакой легитимации) устанавливать какие бы то ни было преференции, специальное регулирование, да и вообще каким-то образом выделять те или иные отношения. Публичная задача как основание для соответствующих решений, действий и т.п. – обязательный признак ПЧП. При этом понятие «публичная задача» носит совершенно определенный правовой смысл. А именно: публичная власть обладает не общей (универсальной), а специальной правоспособностью – т.е. она вправе заниматься решением только таких задач, которые ей «вменены» федеральными законами (в случаях, если это предусмотрено соответствующими федеральными законами, и при соблюдении установленных ими условий – также и законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований). Такое «вменение» осуществляется путем установления компетенции соответствующего уровня публичной власти (в частности – перечень публичных задач местного самоуправления установлен ст.ст.14-16 и 14.1-16.1 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ, а в отношении субъектов РФ Конституцией РФ и главой IV.I Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» №184-ФЗ; применительно к уровню РФ, полагаем, необходимо применять нормы Конституции РФ в части компетенции РФ, а также нормы Закона «О правительстве РФ» и ряда других). Таким образом, круг публичных задач – как минимум, применительно к субъектам РФ и муниципальным образованиям – очерчен весьма жестко. Отсутствует в компетенции соответствующего публично-правового образования та или иная задача – значит, отсутствуют основания для заключения соглашений о ПЧП.
Второй признак – наличие определенной устойчивости взаимодействия , которая проявляется в виде заключения и реализации соглашения о ПЧП , которое, по нашему мнению, должно быть к тому же не краткосрочным, а как минимум среднесрочным, либо долгосрочным . Необходимость формулирования признака устойчивости с указанными параметрами объясняется тем, что во-первых, ПЧП связаны с предоставлением публичных услуг - а это означает ответственность публичного партнера перед обществом за устойчивое предоставление таких услуг. Во-вторых, - тем, что установление особого правового режима для подобного взаимодействия предполагает определенное оформление/закрепление последнего, установления встречных прав и обязанностей сторон. А это означает ни что иное как соглашение/договор. Средне- и долгосрочность как признак ПЧП, хотя формально и не является безусловно обязательным условием, тем не менее соответствует международной практике подобных соглашений. Какого рода соглашения должны заключаться в рамках ПЧП – в значительной мере зависит от содержания такого сотрудничества. Можно предположить, что в случае необходимости в законе имеет смысл урегулировать лишь отдельные особенности заключаемых договоров (в рамках, допускаемых Гражданским кодексом РФ).
Третьим обязательным признаком, на наш взгляд, является использование существующего или будущего объекта публичной собственности или определенного исключительного (монопольного) права на предоставление публичной услуги, принадлежащего публичному партнеру. Предоставление публичных услуг, связанных с организацией хозяйственной деятельности (то есть не «суверенных» услуг вроде выдачи и заверения документов и т.п.), как правило, связано с использованием частным хозяйствующим субъектом: 1) либо уже существующего материального объекта, находящегося в собственности публичного образования (например, сетевое хозяйство, объекты социальной инфраструктуры и др.), 2) либо с созданием такого объекта и передачей прав на него (на различных условиях – это в данном случае не принципиально) публичному образованию – «носителю мандата», 3) либо с использованием (как правило, монопольного) права оказания соответствующих публичных услуг на территории (например, в сфере общественных перевозок и т.д.). Даже в тех случаях, когда в рамках ПЧП задействуется объект частной собственности, который не предполагается передавать в собственность публичного образования, собственник должен получить право предоставления соответствующих услуг, за организацию которых отвечает публичное образование (публичный партнер). Таким образом, предоставление муниципальных услуг частным хозяйствующим субъектом (оператором) осуществляется с использованием объектов публичной собственности или права на оказание услуг (мы его называем «исключительным», либо «монопольным» правом). Соответственно, предметом соглашения о ПЧП, по сути, являются две группы отношений – регулирующие предоставление публичных услуг и регулирующие создание/ санацию/ реставрацию/ реконструкцию и эксплуатацию объекта публичной собственности.
В завершение представляется уместным обозначить такой дискуссионный вопрос, как возможность отнесения к ПЧП создание и деятельность хозяйствующих субъектов смешанной формы собственности (например, ООО или ОАО, некоторые формы некоммерческих организаций с участием публичного и частного собственников). По сути, здесь также присутствуют все необходимые признаки ПЧП, но поскольку речь идет не просто о договорном, а уже о т.н. институциональном ПЧП, то возможно необходимо либо установить особенности данного механизма (в т.ч. и соотношение с законодательством о приватизации), либо априори вывести его из сферы регулирования закона.