Регулирование - это форма управления, состоящая в установлении пределов и правил осуществления того или иного вида человеческой деятельности, то есть регулирование есть управление через создание правил. В этом смысле регулирование применительно к рынку ценных бумаг может рассматриваться как форма управления, состоящая в определении границ и создании правил взаимодействия его участников по поводу выпуска и обращения ценных бумаг.
Важно понимать, что управление через регулирование как форма воздействия или участия не ставит границ как таковых вообще, а лишь определяет фарватер и задает вектор развития рынка в желаемом направлении. В этом смысле регулирование на рынке ценных бумаг есть упорядочение через определение границ и создание правил для всех его участников в отношении выпуска и обращения ценных бумаг как таковых, а также форм и норм взаимодействия, связанных с ними.
Говоря о регулировании на рынке ценных бумаг, надо понимать, что речь идет о глобальном с точки зрения количества участников, а также интересов различных групп населения. Массовость самого рынка и масштабность процессов, на нем происходящих, сделали последний одним из самых регламентированных со стороны государства. Безусловно, роль государства как в России, так и за рубежом в «определении границ и правил» для рынка ценных бумаг, является доминирующей. Собственно, само понятие «регулирование» в отношении рынка ценных бумаг является, по большей части, понятием государственного его регулирования. Государственное регулирование базируется на сумме некоторых принципов, являющихся как бы базовыми установками, определяющими всю структуру и особенности процесса, в связи с чем уместно говорить о наличии системы государственного регулирования рынка ценных бумаг , призванной обеспечить (как принято считать) следующие условия:
- комплексность методов регулирования (охват всех ее аспектов и логическую взаимосвязь между ними);
- достижение оптимального сочетания государственного регулирова-
ния с общественным саморегулированием рынка ценных бумаг (наилучшего из возможных сочетания государственного и общественного участия в процессе);
- преемственность в регулировании на протяжении длительного времени (последовательность в длительном периоде);
- равенство всех участников рынка как частных собственников перед законом и друг перед другом, недопустимость привилегий как общее безусловное правило;
- учет мирового опыта развития и регулирования фондового рынка (ориентация на передовой опыт развитых стран, прежде всего США).
Государственное регулирование рынка в целом в зависимости от вида инструментов и способов воздействия условно можно поделить, как это показано на рисунке 1, на две относительно самостоятельные части.
Прямое государственное, или административное, регулирование - это способ регулирования рынка, основанный на юридических нормах и праве, включающий следующие виды деятельности:
- нормативно-законодательную;
- регистрационную (ведение реестров юридических объектов юридических и физических лиц, ценных бумаг и др.);
- разрешительную (лицензирование, аттестацию);
- поддержание правопорядка на рынке (контроль и воздействие через исполнительные органы власти).
Рисунок 1. Система государственного регулирования рынка
Косвенное, или экономическое, регулирование - это регулирование рынка посредством использования экономических инструментов самого рынка в качестве рычагов регулирования. Такого рода регулирование включает проведение государством определенной политики:
- денежной;
- налогообложения;
- формирования государственных доходов и направления использования государственных расходов и т. п.;
- управления государственной собственностью, в том числе имеющимися у государства пакетами акций.
Рынок ценных бумаг, как нами было отмечено ранее, есть рынок специфического товара с одной стороны, и чрезвычайно масштабный по количеству участников и средств, в него вовлеченных, - с другой, что естественным образом делает его в смысле регулирования отличным от прочих сегментов.
Такой отличительной чертой являются преимущественно прямые государственные или административные меры регулирования отношений, складывающихся на нем. На практике это объединяется в развитую систему законодательных актов и организаций, призванных осуществлять контроль, регистрацию, лицензирование и административное воздействие на его участников. Однако стоит отметить, что меры регулирования экономического характера, то есть с использованием инструментов самого рынка, безусловно имеют место быть. К таковым в первую очередь имеет смысл отнести изменение ставки рефинансирования, выпуски государственных ценных бумаг, а также приобретение государством крупных пакетов акций предприятий.
Справка: в апогей развития финансового кризиса 2008-2009 гг. для поддержания ликвидности и устойчивости отечественного рынка ценных бумаг были приняты изменения в правила размещения средств Фонда национального благосостояния, позволившие Внешэкономбанку вкладывать часть его средств в российский фондовый рынок. Объем таких вложений составил около 175 млрд рублей. На тот момент такая мера, по мнению ряда средств массовой информации и финансовых аналитиков, казалась спорной. Однако, как показала практика, вмешательство государства посредством скупки активов российских предприятий остановило падение рынка и впоследствии дало возможность стабилизировать его на уровне 550 пунктов по индексу ММВБ. После этого начался рост капитализации рынка по всему его фронту, то есть вмешательство государства оказалось прямым административным, а меры - экономическими, в связи с чем стоит напомнить об условности любой классификации, равно как и приведенной выше в отношении мер и способов регулирования в том числе.
На практике указанные способы (прямой административный и посредством экономических мер) в отношении регулирования рынка ценных бумаг обычно дополняют друг друга.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» государственное регулирование данного рынка осуществляется следующим образом:
- установлением обязательных требований к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов;
- государственной регистрацией выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг и контролем за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них;
- лицензированием деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг;
- созданием системы защиты прав владельцев и контролем за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг;
- запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии.
По сути и содержанию система регулирования рынка ценных бумаг включает в себя, с одной стороны, положения законодательства и требования иных актов органов исполнительной власти и прочих органов, уполномоченных на то государством, и деятельность учреждений, организаций, призванных осуществлять в соответствии с такого рода актами, постановлениями, инструкциями контроль, лицензирование и регистрацию - с другой. С этой точки зрения структура системы регулирования российского рынка ценных бумаг представлена на рисунке 2.
Рисунок 2. Система государственного регулирования российского рынка ценных бумаг .
Законодательное регулирование российского рынка ценных бумаг
Основными законодательными актами, на основе которых осуществляется регулирование рынка ценных бумаг со стороны государства, на наш взгляд, можно считать следующие.Основополагающие (ключевые) законы в отношении регулирования:
-Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995 г.);
-Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.);
- Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999 г.).
Законы, имеющие прямое отношение к рынку ценных бумаг:
- Федеральный закон «О переводном и простом векселе» (1997 г.);
- Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (1998 г.);
- Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (1998 г.);
- Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» (2001 г.);
- Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» (2003 г.).
Кроме указанных законов, федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ФСФР), а также Министерством финансов и Центральным банком Российской Федерации издаются постановления, распоряжения, инструкции, являющиеся сопроводительными регламентирующими актами, имеющими прямое отношение к процессу государственного регулирования на рынке ценных бумаг.
Регулирование рынка ценных бумаг (р. ц. б.) – это упорядочение деятельности на нём всех его участников и операций между ними со стороны организаций, уполномоченных обществом на эти действия.
Регулирование р. ц. б. охватывает всех его участников:
o эмитентов;
o инвесторов;
o профессиональных фондовых посредников;
o организаций инфраструктуры рынка…
Регулирование участников рынка может быть внешним и внутренним.
Внешнее регулирование – это подчинённость деятельности данной организации нормативным актам государства, других организаций, международным соглашениям.
Внутреннее регулирование – это подчинённость деятельности данной организации её собственным нормативным документам: уставу, правилам и другим внутренним нормативным документам, определяющим деятельность этой организации в целом, её подразделений и её работников.
Регулирование р. ц. б. охватывает все виды деятельности и все виды операций на нём:
o эмиссионные;
o посреднические;
o инвестиционные;
o спекулятивные;
o залоговые;
o трастовые и т.п.
Регулирование р. ц. б. осуществляется органами или организациями, уполномоченными на выполнение функций регулирования. С этих позиций различают:
o государственное регулирование рынка, осуществляемое государственными органами, в компетенцию которых входит выполнение тех или иных функций регулирования;
o регулирование со стороны профессиональных участников р. ц. б., или саморегулирование рынка; процесс этот в данный момент развивается двояко. С одной стороны, государство может передавать часть своих функций по регулированию рынка уполномоченным или отобранным им организациям профессиональных участников р. ц. б. С другой стороны, последние могут сами договориться о том, что созданная ими организация получает некие права регулирования по отношению ко всем участникам данной организации;
o общественное регулирование, или регулирование через общественное мнение; конечном счёте именно реакция широких слоёв общества в целом на какие-то действия на рынке ценных бумаг является первопричиной, по которой начинаются те или иные регулятивные действия государства или профессионалов рынка.
Регулирование рынка ценных бумаг обычно имеет следующие цели:
o поддержка порядка на рынке, создание нормальных условий для работы всех участников рынка;
o защита участников рынка от недобросовестности и мошенничества отдельных лиц или организаций, от преступных организаций;
o обеспечение свободного и открытого процесса ценообразования на ценные бумаги на основе спроса и предложения;
o создание эффективного рынка, на котором всегда имеются стимулы для предпринимательской деятельности, и на котором каждый риск адекватно вознаграждается;
o в определённых случаях создание новых рынков, поддержка необходимых обществу рынков и рыночных структур, рыночных начинаний и нововведений и т.п. ;
o воздействие на рынок с целью достижения каких-то общественных целей (например, для повышение темпов роста экономики, снижения уровня безработицы и т.д.) .
Процесс регулирования на рынке ценных бумаг включает:
o создание нормативной базы функционирования рынка, т.е. разработка законов, постановлений, инструкций, правил, методических положений и других нормативных актов, которые ставят функционирование рынка на общепризнанную и всеми соблюдаемую основу;
o отбор профессиональных участников рынка; современный р. ц. б., как, пожалуй, и любой другой рынок, невозможен без профессиональных посредников. Однако не любое лицо или не любая организация могут занять место такого посредника. Чтобы это сделать, необходимо удовлетворить определённым требованиям по знаниям, опыту и капиталу, которые устанавливаются уполномоченными на это регулирующими организациями или органами;
o контроль за соблюдением выполнения всеми участниками рынка норм и правил функционирования рынка; этот контроль выполняется соответствующими контрольными органами;
o систему санкций за отклонение от норм и правил, установленных на рынке; такими санкциями могут быть: устные и письменные предупреждения, штрафы, уголовные наказания, исключение из рядов участников рынка.
Направления :
1. Лицензирование деятельности проф участников
2. Защита прав инвесторов
3. Защита от противоправных действий на РЦБ
4. Аттестация кадров для финансового рынка
5. Выработка нормативно-правовой базы
Модели регулирования:
1. Модель ограниченного вмешательства. Большая роль в саморегулировании. Государство только контролирует. Объект со стороны государства - только деятельность проф участников. (В США только налоги регулируют). Наличие большого количества типовых стандартов - федеральные стандарты (что-то вроде рекомендательных актов)
2. Модель жесткого вмешательства (Россия)
Принципы регулирования:
1. Принцип сочетания саморегулирования и государственного регулирования. В виде передачи государством своих нормотворческих и контрольных функций определенным категориям участников рцб, организованным в саморегулируемые организации.
2. Принцип гос контроля за проф участниками. Государство имеет право осуществлять контроль надзор за любыми проф участниками. (система регулирования определяется государством, осуществляющим меры по защите прав и законных интересов участников рынка)
3. Принцип рыночного регулирования. Приоритет отдается экономическим мерам воздействия.
4. Принцип открытости информации о рынке.
5. Принцип обеспечения эффективности финансового рынка. Регулирование не должно мешать развитию финансового рынка.
6. Единство нормативной базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории РФ.
Государственно-правовое регулирование:
Лицензирование
Контроль за исполнением законодательства
Привлечение к ответственности
Регистрационные действия
Правотворчество
Разрешение споров.
Саморегулируемые организации – это некоммерческие, негосударственные организации, создаваемые профессиональными участниками р. ц. б. на добровольной основе, с целью регулирования определённых аспектов рынка на основе государственных гарантий поддержки, выражающихся в присвоении им государственного статуса саморегулируемой организации.
Количество и направленность саморегулируемых организаций должны устанавливаться государством, так как один и тот же предмет саморегулирования не может регулироваться сразу двумя или более однотипными органами.
Права саморегулируемой организации:
o разработка обязательных правил и стандартов профессиональной деятельности и операций на рынке;
o осуществление профессиональной подготовки кадров, установление требований, обязательных для работы на данном рынке;
o контроль за соблюдением участниками рынка установленных правил и нормативов;
o информационная деятельность на рынке;
o обеспечение связи и представительства (защиты) интересов участников.
До принятия Закона о рынке ценных бумаг в российской практике отсутствовала юридическая основа для саморегулируемых организаций, однако, различного рода объединения участников рынка имелись в виде ассоциаций (союзов) фондовых бирж, регистраторов и депозитариев, других профессиональных участников фондового рынка России.
Саморегулирование :
Организация торговли фин инструментами
Аттестация кадров
Защита интересов инвесторов и клиентов
Разрешение споров
Применение санкций
Внутренний контроль.
Формы контроля за участниками . Это то, как регулятор получает информацию.
1. Проверки регулятором. Плановые и внеплановые.
2. Проверки саморегулирующими организациями. Проверяют узкий круг: соответствие квалификационных требований (аттестация кадров, имеется несколько ступений разных прав); соблюдение правил СРО; оценка рисков.
3. Предоставление информации. Обязаны все предоставлять информацию: об операциях, акционерах, держателях ценных бумаг.
4. Оперативно-розыскная деятельность. Негласная. Осуществляют право-охранительные органы. Все крупные учасники находятся под постоянным контролем (ммвб, московский депозитарий и др).
Способы регулирования. Бывают прямые (юридические) и косвенные.
Прямые :
2) ограничения
3) предписания
4) лицензирование
5) приостановление деятельности участников
Косвенные :
1) учетные ставки, ставка рефинансирования
2) нормы резирвирования
3) собственные средства.
Похожая информация.
Изучив материал данной главы, студент должен:
знать
■ принципы и цели государственного регулирования рынка ценных бумаг;
■ основные законы, регулирующие рынок ценных бумаг;
■ виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
■ процедуру эмиссии ценных бумаг;
■ значение понятия "квалифицированный инвестор";
уметь
■ ориентироваться в законодательстве, регулирующем рынок ценных бумаг;
■ определять виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
■ выделять отдельные этапы процедуры эмиссии ценных бумаг;
владеть
■ понятийным аппаратом в области государственного регулирования рынка ценных бумаг;
■ методикой осуществления процедуры эмиссии ценных бумаг.
Рынок ценных бумаг достаточно сложная экономическая система, функционирование которой затрагивает интересы многочисленных участников. Такие сложные рынки требуют определенного нормативного регулирования, чтобы все их участники действовали по определенным известным всем правилам. Поэтому во всех странах с функционирующим рынком ценных бумаг большое внимание уделяется государственному регулированию деятельности на фондовом рынке.
Система государственного регулирования рынка ценных бумаг
Государственное регулирование отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг, осуществляется законодательными и исполнительными органами власти посредством издания нормативных правовых актов, регулирующих деятельность участников рынка ценных бумаг, контроль за исполнением ими правовых норм, защиту прав и интересов участников рынка ценных бумаг.
Основными целями государственного регулирования являются:
■ формирование необходимой и достаточной нормативной базы, обеспечивающей эффективное функционирование рынка ценных бумаг;
■ обеспечение условий для эффективной деятельности институтов рынка ценных бумаг, разработка определенных правил поведения участников рынка.
■ защита прав и законных интересов участников рынка ценных бумаг.
Система государственного регулирования рынка ценных бумаг включает:
- 1) совокупность законов и иных правовых актов, действие которых распространяется на отношения, складывающиеся на рынке ценных бумаг;
- 2) структуру органов государственного управления, к компетенции которых относится регулирование отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг.
К основным принципам регулирования относятся:
■ государственное регулирование рынка ценных бумаг – система регулирования рынка определяется государством, осуществляющим меры по защите прав и законных интересов участников рынка ценных бумаг;
■ единство нормативной базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории РФ;
■ сочетание государственного регулирования и саморегулирования в виде передачи государством своих нормотворческих и контрольных функций определенным категориям участников рынка ценных бумаг, организованным в саморегулируемые организации.
Реализация данных принципов основывается на системе правовых норм нескольких иерархических уровней.
Основой – высшим уровнем системы правовых норм является Конституция РФ, обладающая высшей юридической силой и имеющая прямое действие на всей территории РФ.
Статьей 8 Конституции РФ гарантируется единство экономического пространства, которое предполагает единство рынка, свободу экономической деятельности и использование единой денежной единицы. Единство рынка заключается, в частности, в свободном перемещении по территории страны финансовых средств, а также в соблюдении прав граждан и юридических лиц на свободное совершение операций с финансовыми средствами и инструментами. Единство экономического пространства также обеспечивается единством законодательного регулирования экономики, которое в сфере регулирования рынка ценных бумаг должно предусматривать общеобязательные правила функционирования рынка, устанавливать требования к участникам рынка и правилам формирования отношений между ними, защищать права и законные интересы участников рынка ценных бумаг. Создание и поддержание единства экономического пространства гарантируется обязанностями федеральных государственных органов власти в силу того, что в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое регулирование, финансовые экономические службы.
Вторым уровнем правовых норм являются федеральные законы. Федеральные законы содержат общие нормы, определяющие правила и порядок деятельности участников рынка ценных бумаг, без их подробной регламентации. Правовые нормы, посредством которых государство осуществляет регулирование отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг, содержатся в следующих основных федеральных законах: ГК РФ, Закон "О рынке ценных бумаг"; Закон "Об акционерных обществах"; Федеральный закон от 05.03.1999 № 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг".
Отдельные нормы, относящиеся к регулированию отношений на рынке ценных бумаг, могут содержаться и в иных законах. Так, Федеральным законом от 29.07.1998 № 136-Φ3 "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" регулируется порядок выпуска, размещения и обращения государственных и муниципальных облигаций, Законом "Об ипотечных ценных бумагах" регулируются особенности выпуска ипотечных облигаций и деятельности ипотечных агентов, Федеральным законом от 29.11.2001 "Об инвестиционных фондах" регулируется деятельность акционерных и паевых инвестиционных фондов, управляющих компаний.
Третьим по степени значимости уровнем являются указы Президента РФ, которые конкретизируют нормы гражданского права и иных действующих федеральных законов или регулируют отношения, по которым законы еще не приняты или в принятии которых нет необходимости.
Четвертым уровнем правовых норм являются соответствующие акты Правительства РФ (постановления и распоряжения), посредством которых обеспечивается реализации федеральных законов и указов Президента РФ. Так, в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" постановлением Правительства РФ от 14.07.2006 № 32 "О лицензировании отдельных видов деятельности на финансовых рынках" определены требования по лицензированию деятельности инвестиционных фондов, управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию.
Подробная регламентация деятельности участников рынка ценных бумаг содержится в нормативных актах исполнительных органов государственной власти РФ, к компетенции которых отнесены вопросы регулирования рынка ценных бумаг. Такие акты формируют пятый уровень правовых норм. Несмотря на то что нормативные акты данных ведомств находятся в нижней части иерархической структуры правовых актов, их воздействие на регулирование отношений на рынке ценных бумаг значительно, так как именно в них определяются конкретные правомочия участников рынка ценных бумаг, требования к их деятельности, их ответственность перед регуляторами.
Основной субъект государственного регулирования рынка ценных бумаг – Банк России, к которому перешли все функции по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков от упраздненной Федеральной службы по финансовым рынкам (Указ Президента РФ от 25.07.2013 № 645, Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков"). Банк России обладает достаточно большими полномочиями в сфере регулирования рынка ценных бумаг, наличие которых наделяет его правом:
- 1) на разработку основных направлений развития рынка ценных бумаг и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг;
- 2) разработку проектов законодательных и иных нормативных актов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг, лицензирования деятельности его профессиональных участников, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов о ценных бумагах, проведение их экспертизы;
- 3) разработку рекомендаций по применению законодательства РФ, регулирующего отношения, связанные с функционированием рынка ценных бумаг;
- 4) утверждение стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов и порядка государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг;
- 5) разработку и утверждение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;
- 6) установление порядка и осуществление лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также приостановление или аннулирование указанных лицензий в случае нарушения требований законодательства РФ о ценных бумагах;
- 7) определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг;
- 8) осуществление контроля за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг требований законодательства РФ о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг.
Вся система государственного регулирования рынка ценных бумаг направлена на то, чтобы обеспечить полноценную и эффективную деятельность объектов регулирования – эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг, инвесторов. Но степень и формы применяемых мер регулирования различны для каждой из этих групп. Если в отношении первых двух групп применяются меры прямого воздействия через обязательные к исполнению нормы законов и иных правовых актов, то в отношении инвесторов кроме мер прямого воздействия применяются и меры косвенного воздействия: формирование необходимой законодательной базы по инвестиционному процессу, создание необходимых институтов рынка ценных бумаг, эффективного механизма и надежных финансовых инструментов инвестирования, благоприятного режима налогообложения.
5.1. Сущность, цели и принципы регулирования российского рынка ценных бумаг
Рынок ценных бумаг играет важную роль в системе перераспределения финансовых ресурсов государства и необходим для его нормального функционирования. Поэтому регулирование рынка ценных бумаг является важной задачей государства.
Регулирование рынка ценных бумаг - это упорядочение деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны организаций, уполномоченных обществом на эти действия. Оно является важнейшей составляющей рынка ценных бумаг.
Регулирование рынка ценных бумаг:
* охватывает всех его участников (эмитентов, инвесторов, профес
сиональных посредников, организаций инфраструктуры рынка);
* охватывает все виды деятельности и все виды операций на нем
(эмиссионные, посреднические, инвестиционные, спекулятивные,
залоговые, трастовые и т. п.);
* осуществляется органами или организациями, уполномоченными
выполнять функции регулирования.
В мировой практике различают две модели регулирования рынка ценных бумаг:
1. Регулирование фондового рынка является преимущественной функцией государственных органов. Лишь небольшую часть полномочий но надзору, контролю, установлению правил государство передает объединениям профессиональных участников рынка ценных бумаг. Такая система регулирования сложилась во Франции. Государство максимально активно контролирует и вмешивается в регуляционный процесс на рынке, и лишь небольшая часть передается саморегулируемым организациям (СРО).
5.1. Сущность, цели и принципы регулирования российского рынка__ 199
2. При сохранении за государством основных контрольных позиций максимально возможный объем полномочий передается саморегулируемым организациям, при этом значительное место в контроле занимают не жесткие предписания, а установившиеся традиции, система согласований и переговоров. Эта система сложилась в Великобритании. Роль государства в регулировании минимальна, и основная доля регулирования принадлежит участникам рынка. -В большинстве стран мира государство идет по пути, среднему между этими двумя крайними моделями.
Общей тенденцией в мировой практике регулирования рынка ценных бумаг является создание самостоятельных ведоме гв или комиссий по ценным бумагам. Среди более чем 30 стран с развитыми рынками свыше 50% имеют самостоятельные ведомства по ценным бумагам, примерно в 15% стран регулирование рынка осуществляется министерствами финансов, в 15% стран существует смешанное управление. В некоторых странах с банковской моделью рынка (Германия, Австрия, Бельгия) основную ответственность за развитие фондового рынка несут центральный банк и орган банковского надзора. Швейцария является исключением, она не имеет централизованного государственного органа, осуществляющего регулирование рынка ценных бумаг (эти функции переданы регионам).
Для России характерна в значительной степени американская модель организации и регулирования финансового рынка, особенно это проявляется на законодательном и организационном уровнях. Российской практикой перенята множественная модель саморегулирования, когда может существовать много СРО, привязанных к конкретным рынкам (ММВБ-НФА, РТС-НАУФОР).
Процесс регулирования рынка ценных бумаг включает:
* создание нормативно-законодательной базы функционирования
рынка, т. е. разработку законов, постановлений, инструкций, пра
вил, методических положений и других нормативных актов, кото
рые ставят функционирование рынка на общепризнанную и всеми
соблюдаемую основу;
* отбор, лицензирование и аттестацию профессиональных участ
ников рынка. Профессиональные участники рынка ценных бумаг
должны удовлетворять определенным требованиям по знаниям,
опыту и капиталу, устанавливаемым уполномоченными на это ре
гулирующими органами или организациями;
» контроль за соблюден нем всеми участниками рынка норм и правил функционирования рынка, который выполняется соответствующими контрольными органами;
Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
« систему санкций за уклонение от норм и правил, установленных на бирже. Такими санкциями могут быть устные или письменные предупреждения, ш графы, уголовные наказания, исключение из членов биржи и др.;
* контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.
Существует четыре основных формы регулирования рынка ценных бумаг (рис. 5.1.1):
1 Государственное регулирование, опирающееся на законодательство и нормы налогообложения; государственное регулирование биржевой деятельности, которое осуществляется государственными органами, в компетенцию которых входит выполнение тех или иных функций регулирования.
2. Биржевое регулирование,
основанное на правилах работы фондо
вых бирж (фьючерсных бирж, фондовых отделов товарных и ва
лютных бирж).
3. Саморегулирование,
осуществляющееся через деятельность различ
ных ассоциаций профессионалов фондового рынка. Здесь возможны
два варианта. С одной стороны, государство может передавать часть
своих функций по регулированию рынка уполномоченным или ото
бранным им организациям профессиональных участников биржево
го рынка. С другой стороны, последние могут сами договориться
о том, что созданная ими организация получает от них самих некие
права регулирования по отношению ко всем учредителям или участ
никам данной биржи или всех бирж.
4. Общественное регулирование
или регулирование через обществен
ное мнение с помощью средств массовой информации. Так как
именно реакция общества в целом на какие-то действия на бирже
вом рынке является первопричиной, по которой начинаются те или
иные регулятивные действия со стороны государства или профес
сионалов рынка.
Регулирование рынка ценных бумаг обычно преследует следующие цели:
» поддержание порядка на рынке, создание нормальных условий для работы всех участников рынка;
* обеспечение соблюдения участниками законодательства при осу
ществлении операций с ценными бумагами;
* защита участников рынка от недобросовестности и мошенничества
отдельных лиц или организаций, от преступных организаций и пре
ступников вообще;
Рис. 5.1.1. Формы регулирования рынка ценных бумаг
* обеспечение свободного и открытого процесса ценообразования на
ценные бумаги на основе концентрации спроса и предложения;
» создание эффективного рынка, на котором всегда имеются стимулы для предпринимательской деятельности и на котором каждый риск адекватно вознаграждается;
* создание новых рынков, поддержка необходимых обществу рын
ков и рыночных структур, рыночных нововведений и т. п.;
* воздействие на рынок с целью достижения каких-то обществен
ных целей (например для повышения темпов роста экономики,
снижения уровня безработицы и т. д.).
Таким образом, основная цель регулирования рынка ценных бумаг состоит в обеспечении его устойчивости, сбалансированности и эффективности.
Конкретные цели регулирования рынка ценных бумаг всегда определяются текущей экономической и бюджетной политикой, состоянием экономического роста и рядом других факторов.
Основными принципами регулирования рынка ценных бумаг являются:
* разделение подходов к регулированию по отношению к внебирже
вым участника рынка, с одной стороны, и к профессиональным уча
стникам биржевого рынка - с другой; разделение подходов в регу
лировании отношений между эмитентом и инвестором, с одной
стороны, и отношений с участием профессиональных участников
рынка - с другой;
* максимально возможное раскрытие информации обо всем, что де
лается на биржевом рынке. Тем самым достигается не только воз
можность получения участниками рынка информации, необходи
мой для принятия деловых решений, но возрастает степень доверия
к бирже и ее членам;
* обеспечение гласности нормотворчества, публичное обсуждение
проблем рынка;
202________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
* недопущение совмещения нормотворчества и нормоприменения
в одном органе управления или регулирования;
ф выделение тех ценных бумаг, которые в первую очередь нуждаются в тщательном регулировании (например инвестиционные ценные бумаги);
» принципы преемственности российской системы регулирования рынка ценных бумаг;
* принцип учета опыта мирового рынка и учета тенденций глобали
зации финансовых рынков, а также предполагающий разработку
взвешенной политики по отношению к иностранным инвесторам и
иностранным участникам российского рынка ценных бумаг;
» принцип защиты прав владельцев и контроля за соблюдением их прав и интересов эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг;
* принцип единства нормативной базы, режима и методов регули
рования рынка на всей территории РФ;
* принцип минимального государственного вмешательства и макси
мального саморегулирования, основывающихся на минимизации
затрат из федерального бюджета, обязательность участия профес
сиональных участников рынка в регулировании;
» принцип равных возможностей, включающий:
Стимулирование государством конкуренции на рынке ценных
бумаг через отсутствие преференций для отдельных его участ
ников;
Обеспечение конкуренции между участниками рынка как меха
низма объективного повышения качества услуг и снижения их
стоимости;
Равенство всех участников рынка перед органами, осуществля
ющими его регулирование;
Гласное и конкурсное распределение государственной поддерж
ки различных проектов на рынке;
Отсутствие преимуществ у государственных предприятий, функ
ционирующих на рынке, перед коммерческими организациями;
Запрет государственным органам давать публ ичные оценки про
фессиональным участникам рынка;
Отказ от государственного регулирования цен на услуги профес
сиональных участников рынка (кроме компаний-реестродержа
телей).
5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг 203
Выделяют следующие методы регулирования рынка ценных бумаг:
* регистрация выпусков ценных бумаг, проспектов эмиссии;
* лицензирование профессиональных участников рынка ценных бумаг;
* аттестация специалистов инвестиционных институтов;
* страхование инвесторов;
* надзор и контроль за проведением фондовых операций;
» регистрация и надзор за деятельностью обменных и клиринговых корпораций;
* раскрытие и публикация информации в соответствии с действую
щим законодательством.
5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг
Система государственного регулирования рынка ценных бумаг включает: 1) государственные и иные нормативные акты; 2) органы регулирования и контроля. Она включает следующие основные направления (рис. 5.2.1).
Основными принципами государственного регулирования являются: Ф функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка;
* использование механизмов саморегулирования рынка, создавае
мых при помощи государства и под его контролем;
* распределение полномочий по регулированию рынка между РФ и
субъектами РФ, а также различными органами исполнительной
власти;
* приоритет в защите мелких инвесторов и населения, всех форм
коллективных инвестиций при развитии системы регулирования
рынка;
* приоритет в развитии системы инфраструктурных организаций;
* максимальное снижение и разделение рисков;
* поддержка конкуренции на рынке;
* предотвращение или частичное снятие конфликтов интересов на ос
нове регулирования вопросов совмещения видов профессиональ
ной деятельности.
Рис. 5.2.1. Государственное регулирование рынка ценных бумаг
5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг 205
Роль государства в регулировании российского рынка ценных бумаг сводится к следующему:
* осуществление идеологической и законодательной функции (вы
работка концепции развития рынка, программы ее реализации,
управление программой, создание законодательных актов для раз
вития рынка);
* концентрация ресурсов (государственных и частных) на цели со
здания инфраструктуры;
* установление требований к участникам операционных и учетных
стандартов;
» контроль финансовой устойчивости и безопасности рынка (регистрация и контроль входа на рынок, регистрация ценных бумаг, надзор за финансовым состоянием инвестиционных институтов, принятие мер по их оздоровлению, контроль соблюдения правовых и этических норм, применение санкций);
* создание системы информации о состоянии рынка ценных бумаг и
обеспечение ее открытости для инвесторов;
* формирование системы защиты инвесторов от потерь (в том
числе государственные или смешанные схемы страхования ин
вестиций);
* предотвращение негативного воздействия на фондовый рынок дру
гих видов государственного регулирования (монетарного, валютно
го, фискального, налогового);
» предупреждение чрезмерного развития рынка государственных ценных бумаг, отвлекающих часть денежного предложения инвестици-„, онных ресурсов на покрытие непроизводственных расходов государства.
Согласно ст. 38 Закона «О рынке ценных бумаг» государственное регулирование рынка ценных бумаг осуществляется путем:
* установления обязательных требований к деятельности эмитен
тов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стан
дартов;
» государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг и контроля соблюдения эмитентами условий и обязательств, предусмот-
1 ренных в них;
* лицензирования деятельности профессиональных участников рын
ка ценных бумаг;
206________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
* создания системы защиты прав владельцев и контроля за соблюде
нием их прав эмитентами и профессиональными участниками рын
ка ценных бумаг;
* запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих пред
принимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соот
ветствующей лицензии.
Представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления устанавливают предельные объемы эмиссии ценных бумаг, эмитируемых органами власти соответствующего уровня. -
Регулированием рынка ценных бумаг на государственном уровне занимаются:
1) высшие органы власти:
Федеральное Собрание
рассматривает и утверждает законы, ре
гулирующие рынок ценных бумаг;
Президент издает указы;
Правительство
выпускает постановления, обычно в развитие
указов Президента;
2) государственные органы регулирования рынка ценных бумаг ми
нистерского уровня.
Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг является федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, контролю деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг через определение порядка их деятельности и по определению стандартов эмиссии ценных бумаг.
Основные функции и полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг определены Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» в ст. 42.
Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг:
* осуществляет разработку основных направлений развития рынка
ценных бумаг и координацию деятельности федеральных органов
исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных
бумаг;
* утверждает стандарты эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бу
маг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляю
щих эмиссию ценных бумаг на территории Российской Федерации, и
порядок государственной регистрации выпуска (дополнительного
выпуска) эмиссионных ценных бумаг, государственной регистрации
5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг 207
отчетов об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг; » разрабатывает и утверждает единые требования к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумаг ами;
* устанавливает обязательные требования к операциям с ценными
бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размеще-"
нию, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитар-
ной деятельности. Правила ведения учета и составления отчетно
сти эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных
бумаг устанавливаются федеральным органом исполнительной
власти по рынку ценных бумаг совместно с Министерством фи
нансов Российской Федерации;
» устанавливает обязательные требования к порядку ведения реестра;
* устанавливает порядок и осуществляет лицензирование различ
ных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бу
маг, а также приостанавливает или аннулирует указанные лицен
зии в случае нарушения требований законодательства Российской
Федерации о ценных бумагах;
* выдает генеральные лицензии на осуществление деятельности по
лицензированию деятельности профессиональных участников
рынка ценных бумаг, а также приостанавливает или аннулирует
указанные лицензии;
* устанавливает порядок, осуществляет лицензирование и ведет реестр
саморегулируемых организаций профессиональных участников рын
ка ценных бумаг и аннулирует указанные лицензии при нарушении
требований законодательства Российской Федерации о ценных бу
магах, а также стандартов и требований, утвержденных федеральным
органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг;
* определяет стандарты деятельности инвестиционных, негосу
дарственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих
компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг;
» осуществляет контроль соблюдения эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг;
» контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными
208________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;
* обеспечивает раскрытие информации о зарегистрированных вы
пусках ценных бумаг, профессиональных участниках рынка цен
ных бумаг и регулировании рынка ценных бумаг;
* обеспечивает создание общедоступной системы раскрытия инфор
мации на рынке ценных бумаг;
* утверждает квалификационные требования, предъявляемые к ру
ководителям и сотрудникам (работникам) профессиональных
участников рынка ценных бумаг, осуществляет их аттестацию
(проверку соответствия квалификации руководителей и работ
ников предъявляемым квалификационным требованиям) в фор
ме приема квалификационного экзамена и выдачи квалификаци
онного аттестата, определяет порядок проведения аттестации,
перечень документов, подаваемых вместе с заявлением о допуске
к аттестации, количество и типы аттестатов, программы квали
фикационных экзаменов и порядок их сдачи;
* разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных ак
тов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг,
лицензирования деятельности его профессиональных участников,
саморегулируемых организаций профессиональных участников
рынка ценных бумаг, контролирует соблюдение законодательных
и нормативных актов о ценных бумагах, проводит их экспертизу;
* осуществляет руководство региональными отделениями феде
рального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг;
* ведет реестр выданных, приостановленных и аннулированных ли
цензий;
* устанавливает и определяет порядок допуска к первичному разме
щению и обращению вне территории Российской Федерации цен
ных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в Рос
сийской Федерации;
» обращается в арбитражный суд с иском о ликвидации юридического лица, нарушившего требования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, и о применении к нарушителям санкций, установленных законодательством Российской Федерации;
5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг 209
* осуществляет надзор за соответствием объема выпуска эмиссион-i
ных ценных бумаг их количеству в обращении.
Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг для осуществления своих полномочий создает свои территориальный органы. Существует 15 региональных отделений ФКЦБ.
Полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг не распространяются на процедуру эмиссии долговых обязательств Правительства Российской Федерации и ценных бумаг субъектов Российской Федерации.
* Министерство финансов РФ
регистрирует выпуски ценных бумаг
корпораций, субъектов Федерации и органов местного самоуправ
ления, лицензирует фондовые биржи, инвестиционные компании
и фонды, осуществляет выпуск государственных ценных бумаг и
регулирует их обращение;
» Центральный банк РФ регистрирует выпуски ценных бумаг кредитных организаций, осуществляет операции и регулирует порядок осуществления кредитными организациями операций на открытом рынке ценных бумаг, устанавливает и контролирует антимонопольные требования к операциям на рынке ценных бумаг и т. д.;
* Государственный комитет по антимонопольной политике
устанав
ливает антимонопольные правила и осуществляет контроль их ис
полнения;
* Департамент по надзору за страховой деятельностью
регулирует
особенности деятельности на рынке ценных бумаг страховых ком
паний.
Государственное регулирование осуществляется в форме:
» прямого (административного);
» косвенного (экономического) регулирования.
Формой выражения государственного регулирования рынка ценных бумаг являются нормативно-правовые акты, с помощью которых осуществляется регулирование.
Прямое государственное регулирование состоит в разработке норм, правил и контроле их выполнения и включает в себя:
1. Создание законодательных актов.
Законодательной основой регулирования развития рынка ценных бумаг являются нормативно-правовые акты, принятые в 1990-2004 гг., регулирующие различные стороны деятельности его участников. Пер-
210________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
вым был принят Закон «О Центральном банке РСФСР» (от 2 декабря 1990 г.), затем «Положение об акционерных обществах» (от 25 декабря
1990 г.), «Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых
биржах в РСФСР» (от 28 декабря 1991 г.), Закон РСФСР от 3 июля
1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприя
тий в РФ», «Государственная программа приватизации государствен
ных и муниципальных предприятий РФ» (Указ Президента от 24 де
кабря 1993 г. № 2284).
Общие понятия о ценных бумагах и операциях с ними дано в Граж-г данском кодексе РФ. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. регулирует деятельность профессиональных участников рынка, дает характеристику роли и механизма действия фондовых бирж, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг РФ (ФКЦБ России) и ее региональных отделений, формулирует основные понятия рынка ценных бумаг. Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 25 декабря 1995 г. регламентирует действия акционерного общества на рынке ценных бумаг. Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 15 марта 1999 г. регламентирует вопросы раскрытия информации и порядок защиты прав и интересов инвесторов на фондовом рынке.
Большое число нормативных актов, выпущенных Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг РФ, регулирует ряд отдельных процедур. Например, «Стандарты эмиссии акций и облигаций и их проспектов эмиссии при реорганизации коммерческих организаций», утвержденные постановлением ФКЦБ России от 11 ноября 1998 г. № 48, детально описывают порядок выпуска акций и облигаций акционерных обществ и иных коммерческих структур, размещаемых при их реорганизации.
На сегодняшний день имеется около 1000 законодательных и норма-ТИВ7ШХ документов, регулирующих рынок ценных бумаг и различные стороны деятельности его участников.
2. Контроль финансовой устойчивости и безопасности рынка, который заключается:
* в регистрации ценных бумаг;
* в лицензировании профессиональной деятельности,
» в надзоре за финансовым состоянием инвестиционных институтов и др.
Все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, указанные в гл. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг», осуществляются на основании специального разрешения - лицензии, выдава-
5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг 211
емой федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг или уполномоченными им органами на основании генеральной лицензии.
Органы, выдавшие лицензии, контролируют деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг и принимают решение об отзыве выданной лицензии при нарушении законодательства Российской Федерации о ценных бумагах.
Деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг лицензируется тремя видами лицензий: лицензией профессионального участника рынка ценных бумаг, лицензией на осуществление деятельности по ведению реестра, лицензией фондовой биржи.
Основным условием для получения лицензии и оказания брокером и/или дилером услуг по подготовке проспекта ценных бумаг является требование к размеру собственного капитала в соответствии с установленными нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг и квалификационным требованиям к сотрудникам (работникам).
3. Обеспечение гласности и равной информированности всех участ
ников рынка.
4. Поддержание правопорядка на рынке.
Косвенное государственное регулирование (экономическое управление) происходит посредством:
* денежной политики государства (процентные ставки, минималь
ный размер заработной платы и др.);
* налоговой политики (ставка налогов, льготы и освобожденные от
них);
» государственных капиталов (государственный бюджет, внебюджетные фонды финансовых ресурсов и др.);
* государственной собственности и ресурсов (государственные
предприятия, природные ресурсы и земли).
В настоящий момент преобладающим является косвенное регулиро
вание.
На первичном рынке государственное регулирование сосредоточено на поддержании единого порядка выпуска (эмиссии) ценных бумаг в обращение посредством государственной регистрации проспектов эмиссии и путем аттестации, лицензирования деятельности профессиональных участников рынка.
На вторичном рынке государственный контроль осуществляется посредством лицензирования деятельности профессиональных участии-
212________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
ков рынка и путем выдачи квалификационных аттестатов, дающих право на совершение определенных видов деятельности на рынке ценных бумаг, а также надзора за соблюдением ашимонопольною законодательства.
Задачи регулирования могут иметь макроэкономический и региональный характер. Последнее особенно важно в таком огромном федеральном государстве, каким является Россия.
Таким образом, государственное регулирование и надзор состоят в разработке законов, норм, правил и контроля их выполнения.
5.3. Саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг
Кроме государства процесс регулирования рынка ценных бумаг осуществляется саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг (СРОПУРЦБ) (см. рис. 5.3.1).
Саморегулируемые организации - это некоммерческие, негосударственные организации, создаваемые профессиональными участниками рынка ценных бумаг на добровольной основе для обеспечения условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, соблюдения стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг, защиты интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации, установления правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.
Все доходы саморегулируемой организации используются ею исключительно для выполнения уставных задач и не распределяются среди ее членов. Саморегулирование направлено на достижение высоколиквидного рынка и предполагает ответственность участников организации перед клиентами.
Деятельность СРОПУРЦБ регламентируется различными законодательными актами, например Законом РФ от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Законом РФ от 29.11.2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».
Членами саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (СРОПУРЦБ) могут быть только профессиональные участники рынка ценных бумаг. Чтобы получить статус са-
Рис. 5.3.1. Саморегулирование на рынке ценных бумаг
214________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
нерегулируемой организации, она должна быть учреждена не менее чем десятью профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, приобретает статус саморегулируемой организации на основании разрешения, выданного ФСФР (ранее ФКЦРБ).
Для получения разрешения в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг представляются:
* заявление о приобретении ею статуса;
» заверенные копии документов о создании саморегулируемой организации;
* правила и положения организации, принятые ее членами и обязатель
ные для исполнения всеми членами саморегулируемой организации.
Правила и положения саморегулируемой организации должны содержать требования, предъявляемые к саморегулируемой организации и ее членам в отношении:
1) профессиональной квалификации персонала (за исключением
технического);
2) правил и стандартов осуществления профессиональной деятель
ности;
3) правил, ограничивающих манипулирование ценами;
4) документации, ведения учета и отчетности;
5) минимальной величины их собственных средств;
6) правил вступления в организацию профессионального участника
рынка ценных бумаг и выхода или исключения из нее;
7) равных прав на представительство при выборах в органы управле
ния организации и участие в управлении организацией;
8) порядка распределения издержек, выплат, сборов среди членов
организации;
9) защиты прав клиентов, включая порядок рассмотрения претензий
и жалоб клиентов членов организации;
10) обязательств ее членов по отношению к клиентам и другим лицам
по возмещению ущерба из-за ошибок или упущений при осуще
ствлении членом организации его профессиональной деятельно
сти, а также неправомерных действий члена организации или его
должностных лиц и/или персонала;
11) соблюдения порядка рассмотрения претензий и жалоб членов
организации;
5.3. Саморегулируемые организации участников рынка ценных бумаг 215
12) процедур проведения проверок соблюдения членами организации
установленных правил и стандартов, включая создание конт
рольного органа и порядок ознакомления с результатами проверок
других членов организации;
13) санкций и иных мер в отношении членов организации, их должно
стных лиц и/или персонала и порядка их применения;
14) требований по обеспечению открытости информации для прове
рок, проводимых по инициативе организации;
15) контроля исполнения санкций и мер, применяемых к членам орга
низации, и порядка их учета.
Саморегулируемая организация, являющаяся организатором торговли, обязана помимо требований, перечисленных выше, установить и соблюдать правила:
* заключения, регистрации и подтверждения сделок с ценными бума
гами;
» проведения операций, обеспечивающих торговлю ценными бумагами (клиринговых и/или расчетных операций);
* оформления и учета документов, используемых членами организации
при заключении сделок, проведении операций с ценными бумагами;
* разрешения споров, возникающих между членами организации
при совершении операций с ценными бумагами и расчетов по ним,
включая денежные;
» процедуры предоставления информации о ценах спроса и предложения, о ценах и об объемах сделок с ценными бумагами, совершаемых членами организации;
* оказания услуг лицам, не являющимся членами организации.
Разрешение, выданное федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг саморегулируемой организации, включает; следующие права:
* получать информацию по результатам проверок деятельности сво
их членов, осуществляемых в порядке, установленном федераль
ным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ре
гиональным отделением федерального органа исполнительной
власти по рынку ценных бумаг);
* разрабатывать правила и стандарты осуществления профессио
нальной деятельности и операций с ценными бумагами своими
членами и осуществлять контроль их соблюдения;
216________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
* контролировать соблюдение своими членами принятых саморе
гулируемой организацией правил и стандартов осуществления
профессиональной деятельности и операций с ценными бума
гами;
» в соответствии с квалификационными требованиями федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг разрабатывать учебные программы и планы, осуществлять подготовку должностных лиц и персонала организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, определять квалификацию указанных лиц и выдавать им квалификационные аттестаты.
В выдаче разрешения может быть отказано, если в представленных организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг докумен-, тах не содержится соответствующих требований, перечисленных выше.
Саморегулируемая организация обязана предоставлять в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг данные обо всех изменениях, вносимых в документы о создании, положения и правила саморегулируемой организации, с кратким обоснованием причин и целей таких изменений.
На рынке ценных бумаг функционируют такие саморегулнруемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, как:
» Профессиональная ассоциация участников фондового рынка (ПАУФОР);
» Совет крупнейших регистраторов и депозитариев (СКРО);
» Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД);
* Национальная ассоциация участников фондового рынка
(НАУФОР);
* некоммерческое партнерство «Объединение по защите интересов
акционеров предприятий и организаций» (ОПИАК);
* Национальная фондовая ассоциация (НФА);
* Ассоциация участников вексельного рынка (АУ ВЕР) и др.
В конце 1994 г. в России была создана Профессиональная ассоциация участников фондового рынка - ПАУФОР, состоящая из 15 компаний. Первоначальными задачами ПАУФОР были разработка стандартов торговли ценными бумагами и комплекса мер дисциплинарного воздействия на их нарушителей, а также создание для участников ассоциации внебиржевой компьютерной торговой системы.
5.3. Саморегулируемые организации участников рынка ценных бумаг 217
Две саморегулируемые организации - Совет крупнейших регистраторов и депозитариев (СКРО) и Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) - стали инициаторами разработки Положения «О деятельности по ведению реестра владельцев ценных бумаг» (принято 21 июня 1995 г.), в соответствии с которым были введены единые стандарты по регламентации деятельности регистраторов.
Активную работу на рынке ценных бумаг проводят самая крупная са
морегулируемая организация - «Национальная ассоциация участни
ков фондового рынка» (НАУФОР) (600 компаний) и некоммерческое
партнерство «Объединение по защите интересов акционеров предприя
тий и организаций» (ОПИАК). >< >
Национальная фондовая ассоциация (НФ А) - ранее Национальная ассоциация участников рынка государственных ценных бумаг (Н АУ РаГ) - учреждена в январе 1996 г. (200 кредитных организаций из 20 регионов), выполняет функции СКРО: лицензирование профессиональных участников, сбор, анализ и представление в ФСФР (ранее ФКЦБ) отчетности профессиональных участников, осуществление контроля их деятельности и др. Разработаны: Кодекс добросовестного ведения бизнеса на фондовом рынке с приложениями: Требования к профессиональному участнику рынка ценных бумаг, Правила клиентского обслуживания на рынке ценных бумаг; Положение «О запрете манипулирования ценами».
Саморегулирование направлено на достижение высоколиквидного рынка и предполагает установление квалификационных и этических норм, стандартов для его участников, их ответственности перед клиентами, установление правил и осуществление торговых операций, выработку предложений по развитию рынка ценных бумаг, а также контроль соблюдения норм и правил.
К положительным сторонам саморегулирования относятся: <
* разработка стандартов поведения самими профессиональными
участниками рынка ценных бумаг, реально представляющими (зпа~
ющими) его особенности;
* экономия государственных средств, сокращение аппарата управле*
ния рынком ценных бумаг;
* большая требовательность при осуществлении контроля обще
ственными структурами, чем со стороны чиновников;
» упрощение введения этических норм поведения профессиональных участников рынка ценных бумаг с помощью общественного регулирования.
218________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
5.4. Биржевое регулирование рынка ценных бумаг
Наряду с государственным регулированием и саморегулированием на рынке ценных бумаг присутствует биржевое регулирование, т. е. регулирование с помощью бирж.
Биржа должна иметь эффективную организационную структуру, которая могла бы обеспечить не только более низкие издержки, связанные с торговлей ценными бумагами, но и ликвидность рынка, достаточное число продавцов и покупателей, возможность получения участниками торгов необходимой и точной информации как о прошлых ценах и объемах заключенных сделок, так и текущих ценах продавца и покупателя, представленных объемах и видах ценных бумаг. Она должна также обеспечить доверие к бирже со стороны ее членов, т. е. должна иметь избранные органы управления. Поэтому биржа рассматривается как саморегулируемая организация, действующая на принципах биржевого саморегулирования. Это проявляется в том, что в рамках действующего законодательства биржа сама принимает решение об организации своего управления, что находит отражение в ее уставе.
Биржевое регулирование осуществляется посредством фондовой биржи (фондовыми отделами валютной и фьючерсной бирж).
Регулирование рынка ценных бумаг посредством фондовой биржи осуществляется через установление правил торгов на бирже, стандартов и требований как к ценным бумагам, к эмитентам этих ценных бумаг, так и к участникам торгов. Основные направления биржевого регулирования представлены на рис. 5.4.1.
Биржа может иметь как внешнее, так и внутреннее регулирование.
Внешнее регулирование - это подчиненность деятельности биржи нормативным актам государства, других организаций, международным соглашениям. Внешнее регулирование осуществляется государственными органами, саморегулируемыми организациями и международными организациями. Основу внешнего регулирования составляют государственные нормативные акты. К ним относятся законы, постановления, распоряжения, указы и т. д., которые создают единую правовую основу биржевой деятельности, оказывают законодательную поддержку биржам.
Роль государства в регулировании биржевой деятельности довольно значительна. На него традиционно возложено обеспечение правовой базы, которая поддерживает эффективное функционирование рыночной экономики.
Государственное регулирование фондовой биржи нужно не столько профессиональным участникам торговли, сколько их клиентам, чьи при-
Рис.5.4.1. Биржевое регулирование на рынке ценных бумаг
220________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
казы они выполняют в ходе своей деятельности. Это связано с тем, что инвесторы, как правило, не имеют прямого выхода на фондовую биржу и непосредственно не участвуют в биржевых торгах, а доверяют профессиональным посредникам свои права и средства для вложения в ценные бумаги. Государство заботится прежде всего о соблюдении интересов инвесторов и с развитием фондового рынка должно гарантировать их соблюдение определенным образом. Государство обеспечивает равные права всех участников биржевых торгов, стимулирует участие в ней, контролирует соблюдение установленных правил торговли.
Составной частью государственного регулирования является лицензирование фондовых бирж, организаций ее инфраструктуры и профессиональных участников торговли.
Внутреннее регулирование - это подчиненность ее деятельности собственным нормативным документам: уставу, учредительному договору, Правилам и другим внутренним нормативным документам, определяющим деятельность данной биржи в целом, ее подразделений и работников.
Учредительный договор представляет собой документ, в котором перечислены учредители и определяются следующие характеристики: цели создания биржи; способы достижения поставленной цели; ответственность по обязательствам; состояние уставного фонда; права и обязанности учредителей; условия прекращения деятельности; ее местонахождение и реквизиты.
Устав биржи включает в себя: цели и деятельность; положения, определяющие уставный капитал, фонды и использование доходов; права и обязанности ее членов; порядок управления и права биржи; учет и отчетность; прекращение деятельности.
Фондовая биржа утверждает следующие внутренние документы:
1.Правила допуска участника рынка ценных бумаг к торгам; биржа
разрабатывает квалификационные требования для участников
торгов. Члены биржи, принимающие участие в биржевых торгах,
должны знать правила работы на бирже, иметь необходимые зна
ния и практические навыки во всех сферах деятельности, связан
ных с биржевой торговлей.
2. Правила листинга/делистинга ценных бумаг и/или допуска ценных
бумаг к торгам без прохождения процедуры листинга; стандартиза
ция требований к качественным характеристикам биржевых това
ров. Биржа гарантирует надежность ценных бумаг, которые коти
руются на ней, так как к обращению на бирже допускаются только те
ценные бумаги, которые прошли листинг, т. е. соответствуют
предъявляемым к ним требованиям.
5.4. Биржевое регулирование рынка ценных бумаг________________ 221
3. Правила проведения торгов на фондовой бирже, которые должны
содержать:
Виды биржевых сделок, порядок их совершения, регистрации,
оформления, расторжения и признания недействительными;
Правила заключения и сверки сделок;
Правила регистрации сделок;
Порядок исполнения сделок;
Правила, ограничивающие манипулирование ценами, и исполь
зования служебной информации.
4. Правила поведения участников торга в зале, установление этиче
ских стандартов, кодекса поведения участников биржевой торговли.
5. Правила разрешения споров, возникающих по заключенным бир
жевым сделкам в ходе биржевых торгов, арбитраж и санкции за
нарушение правил биржевой торговли.
6. Порядок предоставления биржей текущей информации (издание
биржевого бюллетеня).
Биржа должна обеспечивать постоянный контроль над содержанием своих внутренних систем коммуникаций, чтобы гарантировать их надежность и осуществлять надзор за финансовой дисциплиной своих членов - участников торгов, чтобы банкротство одного члена (участника) не повлекло за собой банкротства другого.
Биржа должна проводить строго регулярные проверки правильности ведения учета операций и контроль ведения банковского счета (в основном ежедневно). Система регулирования здесь чрезвычайно жесткая.
Основной проблемой российского рынка ценных бумаг является наличие большого числа регуляторов. Центральный банк отвечает за развитие банковского сектора, регистрирует выпуски ценных бумаг кредитных организаций, осуществляет операции и регулирует порядок осуществления кредитными организациями операций на открытом рынке ценных бумаг, устанавливает и контролирует антимонопольные требования к операциям на рынке ценных бумаг и т. д. Министерство финансов регистрирует выпуск государственных, субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, курирует развитие страхового сектора. ФСФР курирует нормотворчество в области эмиссии и обращения корпоративных ценных бумаг, отвечает за соблюдение эмитентами и профессиональными участниками фондового рынка определенных стандартов, лицензирование профессиональных участников. Министерство труда и социальной защиты курирует деятельность негосударственных пенсионных фондов. ВЭБ выполняет функции одновременно агента Минфи-
Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг
на в обслуживании российских еврооблигаций и функции государственной управляющей компании по управлению пенсионными резервами Пенсионного фонда России. Министерство по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур следит за поддержанием конкуренции в сфере финансового рынка и курирует работу товарных бирж. Министерство экономического развития и торговли отвечает за выработку промышленной политики.
Кроме государственных органов регулирования есть еще саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Различные регуляторы разрабатывают свою нормативную документацию, регламентирующую развитие рынка ценных бумаг, многие положения которой противоречат друг другу. Действия различных регуляторов на рынке ценных бумаг зачастую противоречат друг другу. Доказательством этого служат противоречивые действия регуляторов в кризисном 1998 г., которые усугубили кризис на финансовом рынке. К таким необдуманным шагам можно отнести, к примеру, приостановку ФКЦБ торгов на ММВБ в условиях, когда ММВБ оставалась единственным торгующим организованным рынком.
Наличие множества регуляторов объективно противоречит развитию российского фондового рынка.
Возникает необходимость в распределении или согласовании их функций. В настоящее время есть несколько подходов к решению этой проблемы: 1) разделение обязанностей по регулированию рынка ценных бумаг по функциональному признаку и 2) разделение обязанностей по институциональному признаку. Центральный банк является сторонником институционального регулирования финансовых институтов по их ведомственной принадлежности, ФКЦБ настаивает на функциональном регулировании (к примеру, все, что связано с рынком ценных бумаг корпораций, относится к компетенции ФКЦБ). Однако такой подход ведет к тем же противоречиям. Остается непонятным, кто и как будет определять, что относится к институциональному регулированию, а что - к функциональному регулированию. Поэтому надо обратиться к международному опыту, а именно стремиться к созданию единого мегарегу-лятора финансового рынка наподобие созданной в Великобритании FSA.
У идеи создания единого мегарегулятора российского финансового рынка много серьезных противников. Часть оппонентов приводит те аргументы, что создание мегарегулятора в Великобритании было облегчено тем, что на британских страховом, пенсионном, фондовом, банковском рынках действовали по сути дела одни и те же лица. И регулирова-
5.4. Биржевое регулирование рынка ценных бумаг
ние их деятельности одним органом было просто экономически целесообразно. Российский финансовый рынок - пока рынок сегментированный. Финансовые институты, действующие сразу в нескольких сегментах финансового рынка, скорее единичны (к примеру группа «Капитал», Гута-банк, другие банковские группы). С другой стороны, оппоненты ссылаются на то, что создание такого мегарегулятора не снизит трансак-ционные издержки для участников рынка, но резко повысит бюрократизм в государственном управлении.
Создание такого мегарегулятора - это длительный процесс, который связан с разрешением многих противоречий между регуляторами и часто сводится к вопросу, на базе какого регулятора будет строиться этот новый мегарегулятор.
До сих пор остается неясным место саморегулирования в общей системе государственного управления финансовым рынком. В разное время руководство ФКЦБ подходило к саморегулируемым организациям с разными требованиями. В прошлом ФКЦБ саморегулируемая организация (СРО) рассматривалась как подразделение ФКЦБ, что в корне неверно. Согласно закону «О рынке ценных бумаг» членство в СРО может быть только добровольным. На практике членство в НАУ ФОР являлось необходимым условием для получения лицензии профессионального участника. Сегодняшнее же руководство ФКЦБ заняло противоположную позицию на полное вытеснение СРО из сферы регулирования.
Создание единой концепции развития российского рынка ценных бумаг и согласованная деятельность всех регуляторов в этом направлении являются на сегодняшний день одной из основных задач.