Шевелева А.А., доцент кафедры гражданского права и процесса Омской академии МВД России, кандидат исторических наук.

Рассматриваются вопросы малоизученной в отечественной науке проблемы эффективности системы государственного управления регионами в дореволюционной России на примере Сибири в первой половине XIX в. Автором дается оценка состояния организации региональных органов власти на территории Западной Сибири.

Одной из самых сложных в истории государственного управления России является проблема эффективности и рационализации системы управления российскими регионами, в соответствии с целями и нуждами большого по территории государства, от успешного решения которой во многом зависит целостность нашей страны. По замечанию исследователей, именно отсутствие надлежащего управления со стороны субъектов власти, забвение интересов управляемых объектов непременно приводит к нарастанию напряженности и конфликтам <1>. Данный тезис подтверждает вся наша многовековая история с существовавшими и существующими региональными проблемами.

<1> Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С. 59 - 60.

При изучении проблемы эффективности в управлении мы исходим из того, что данная категория характеризует степень успешности функционирования системы управления в достижении поставленных целей <2>. Целью государственного управления, по мнению А.И. Елистратова, является осуществление задач государства в пределах правопорядка <3>. В системе государственного управления дореволюционной России регион играл роль управляемого объекта, состоящего из совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, нуждающихся в эффективной организации. Одним из таких элементов, образующих данную совокупность, являлись региональные органы власти, на эффективность деятельности которых влияла правильность определения их полномочий и наличие действенной системы государственного контроля. Как отмечает современный исследователь Д.Н. Бахрах, урегулированность осуществления публичной власти системой правовых норм о компетенции, реализация и строгое следование этим нормам - важнейшие условия соблюдения законности, а значит, и результативности в целях правового регулирования <4>. Следовательно, эффективность управления достигается при условии наличия упорядоченности управленческих отношений и связей системы, способных выполнять поставленные задачи, в целях поддержания стабильности в обществе.

<2> Функционирование государственного аппарата управления / Под общ. ред. Ю.А. Ткаченко. М., 1998. С. 59.
<3> Елистратов А.И. Учебник русского административного права. Вып. 1. М., 1910. С. 4.
<4> Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // СПС "КонсультантПлюс".

При рассмотрении вопросов повышения эффективности управления регионами особого внимания заслуживает реконструкция региональной политики Российской империи в дореформенный период, который характеризуется попытками увязать общенациональные и локальные интересы при сохранении и упрочении имперских структур. Сибирское направление в этой политике занимало далеко не последнее место. Об этом свидетельствуют административные преобразования начала 20-х годов XIX в., деятельность сибирских комитетов, неоднократные сенатские ревизии и постоянное внимание к "сибирским вопросам" самого императора <5>. Поиск новых административных подходов к управлению Сибирью был обусловлен отрицательными результатами действовавшей системы регионального управления, введенной повсеместно на территории империи Губернской реформой 1775 г. Реализация Учреждения для управления губерний Всероссийской империи 1775 г. <6> на территории Сибири не обеспечивала, в отличие от центральных губерний, эффективную государственно-управленческую деятельность, что и потребовало от центральной власти пересмотра системы управления данным регионом с учетом его специфических особенностей. И дело не в том, что нормы Учреждения не работали на сибирском пространстве, просто управление регионом всегда основывалось на принципе безграничного доверия императора к назначаемому региональному правителю, который наделялся каждый раз все "более особенными полномочиями", что было обусловлено необходимостью осуществления должного управления и контроля над присоединенной территорией. Однако чаще всего это заканчивалось еще большими "вопиющими беспорядками", связанными со злоупотреблением должностным положением.

<5> Ивонин А.Р. Имперский центр и управление Западно-Сибирским регионом в дореформенный период: возможный подход к изучению // Региональное управление Сибирью в панораме веков: Сб-к науч. ст. / Под ред. А.Р. Ивонина, А.А. Шевелевой. Барнаул, 2008. С. 51.
<6> Учреждение для управления губерний Всероссийской империи от 1775 г. // Российское законодательство X - XX вв. Т. 5. М., 1985.

Административной реформой 20-х годов XIX в. предпринимается попытка рационализировать систему управления в Сибири с помощью построения новой структуры и организации региональных органов власти в целях установления господства законности и правопорядка. Режим законности должен был стать свойством государственного управления посредством усиления роли правовых средств и рычагов в управлении регионами, так как государственный механизм управления окраинными территориями, в том числе сибирским регионом, в течение уже многих лет давал сбои, а политическая воля не передавалась исполнителям на местах. Любое же государство, вне зависимости от формы государственного устройства, не может долго существовать без сильной и дееспособной региональной власти, реализующей повсеместно свои задачи для достижения общегосударственных целей. В исследовании того времени, которое описывает социально-политическое состояние Сибири первой половины XIX в., отмечается, что "власть генерал-губернатора не определялась достаточными правилами, не была ограничена никаким публичным установлением и данная власть из-за недостатка дворянства и особенностей состава населения действовала без надзора и ответственности, поэтому часто перерождалась в самовластие. Вследствие недостатка правил, слабого надзора, системы управления, не свойственной ни расстояниям, ни местному положению, ни роду населения, должны были по необходимости возникнуть и, действительно, возникли те беспорядки и злоупотребления, которые в Сибири до 1819 г. многократно были замечаемы, но так существенно и не исправлены" <7>.

<7> Обозрение главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841. С. 17 - 18.

Таким образом, административные преобразования были направлены на обеспечение эффективности системы управления в Сибири через создание иной структуры региональных органов власти и уровней исполнения управленческих решений. В основу реформирования были положены следующие задачи - совершенствование надзора и контроля, упорядочение осуществляемых функций по властным органам, которые раньше были смешиваемы в нескольких, систематизирование делопроизводства и создание специальных органов для управления отдельными народами, проживающими на территории Сибири, что в целом позволяет говорить о создании особого механизма государственного управления отдельным регионом.

Оценку эффективности новой системы управления регионом позволяет осуществить сравнительный анализ ревизий в Сибири М.М. Сперанского до ее введения и Н.Н. Анненкова через несколько лет ее существования. Результаты данных ревизий показывают, что за общей негативной оценкой управления Сибирью кроются все-таки серьезные различия. Если М.М. Сперанский полагал, что в Тобольске можно отдать почти всех чиновников под суд, а в Томске "оставалось бы уже всех прямо повесить", то замечания Н.Н. Анненкова касались главным образом недостатков в разграничении полномочий между властными структурами и упущений по части делопроизводства <8>. Рассматривая показатели действий органов власти, а также итоги их деятельности, можно отметить определенную упорядоченность в их функционировании. Прежде всего, формируется система управленческого документооборота, происходит упорядочение процедур исполнения управленческих решений, отрабатываются механизмы совершенствования системы управления снизу, путем предложений самих участников - служащих регионального аппарата. Одним из показателей эффективности государственного управления является и состояние социальной сферы, а как свидетельствуют статистические отчеты и данные архивных документов, то на территории Западно-Сибирского генерал-губернаторства во второй четверти XIX в. отсутствовали сведения о сколько-нибудь заметных масштабах социальной напряженности.

<8> Ивонин А.Р. Указ. соч. С. 62 - 63.

Необходимо также учитывать, что на уровень эффективности региональных органов управления во многом оказывало влияние экономическое и культурное развитие сибирского региона. Негативным моментом прежде всего являлась ссылка, которая существенно влияла на уровень общественного сознания. Кроме того, препятствием к успешному функционированию региональных органов власти был низкий уровень законодательства, регулирующий другие сферы общественной жизни.

Таким образом, если после проведения реформы системы регионального управления Сибирь и не превратилась в образцовое царство законности и порядка, то тем не менее это есть положительный опыт решения общегосударственных задач в отдельном регионе и попытка выработать концепцию управления регионом, основанную на режиме законности. Комплекс принятых нормативных правовых актов, имевших целью совершенствование системы управления Сибирью, не только устанавливал порядок функционирования новых органов власти, но и содержал механизмы исполнения управленческих решений, систему контроля за материальными ресурсами, а также меры ответственности должностных лиц. А сегодня как раз именно эти критерии являются обязательными требованиями к содержанию антикоррупционного законодательства. В целом правовое оформление форм деятельности региональных органов власти позволило существенно модернизировать систему регионального управления в Сибири. К тому же историческое наследие по совершенствованию механизма управления отдельными регионами заложило традиции, используемые сегодня в современной управленческой деятельности. Однако при создании новых форм управленческой деятельности в Сибири в основу положены были преимущественно интересы центра без учета социально-экономических интересов самого региона.

Препятствиями в достижении всех поставленных административной реформой в Сибири целей стали следующие причины:

1. недостаток в образовании и отсутствие практических навыков работы с документами у местных чиновников, в то время как с увеличением потока нормативных правовых актов постоянно усложнялась работа по их исполнению, следствием же являлась низкая правовая культура служащих, что непосредственно отражалось на чувстве законности;
2. недостатки в самой системе управления, которые выражались в недостаточном функциональном отделении региональных органов власти от центральных;
3. наличие расхождений в определении полномочий некоторых губернских чиновников по исполнению законов и отсутствие должностных регламентов, что приводило к наличию параллелизма и дублированию в работе административных структур;
4. отсутствие системности в осуществлении государственного контроля.

Сибирь являлась окраинной территорией, обладающей особым правовым статусом. Административные реформы первой половины XIX века закрепили за Сибирью особую модель управления, основанную на соединении принципов централизации и децентрализации власти в государстве. Во второй половине XIX века положение в Сибири изменяется и она приобретает статус внутренней окраины, что обуславливает необходимость проведения очередной административной реформы. В представленной статье предпринимаются попытки проанализировать содержание и общие принципы административной реформы в Сибири на рубеже XIX–XX вв.

Пересмотр имперских традиций в ходе Великих реформ 60-х гг. XIX в., вызванный модернизацией и рационализацией российской политической культуры, привёл к переменам в системе органов государственного управления. Одним из её элементов, наиболее прочно связанным с имперскими политическими технологиями, был созданный губернаторской реформой 1775 г. институт генерал-губернаторств (наместничеств). Юридическая природа власти генерал-губернаторов так и не была чётко определена, в частности не был даже окончательно решён вопрос об отнесении её к сфере управления или надзора. На практике в целом «огромная власть генерал-губернатора зиждилась в основном на личном доверии монарха и была почти бесконтрольна» .

Создание специфических периферийных властных институтов в высшей степени характерно для империй. Пограничная ситуация в империях и локальных государствах принципиально различна. Локальное государство чётко определяет свою территорию и вырабатывает устойчивый и, как правило, длительно не подвергающийся изменениям политический курс, империя такого чёткого разграничения не знает.

В целом же институт генерал-губернаторов являлся самым ярким подтверждением того, что в России, как это характерно для империи вообще, «не существовало чётких различий ни между сферами колониальной администрации и внешней политики, ни между колониальной и администрацией и внутренней политикой».

Чрезвычайная широта генерал-губернаторских и наместнических полномочий была, кроме того, в значительной степени вынужденной, именно на периферии. Личной властью генерал-губернаторов компенсировался недостаток административного присутствия. Постепенно национально-государственное строительство в сочетании с тенденцией рационализации приходит в противоречие с сохранением генерал-губернаторств как институтов, не вписывающихся в регулярную иерархическую структуру. Во второй половине XIX в. генерал-губернаторская власть всё больше превращается в фигуру политическую, призванную поддерживать и укреплять порядок к целостность империи. Поэтому генерал-губернаторская власть, как правило, сохраняется на окраинах, где политические обстоятельства требовали местной централизации управленческих усилий.

Сибирские генерал-губернаторы во второй половине XIX в. ещё продолжали сохранять чрезвычайные полномочия. Указом 25 сентября 1865 г. Александр II предоставил генерал-губернаторам Восточной Сибири «впредь до введения в Сибири нового судебного устройства» предавать военно-полевому суду ссыльных «в случае измены, бунта, равно склонения к оным жителей края, открытого сопротивления военной силе в местах их содержания, насильственного освобождения арестантов, убийства, разбоя и поджогов».

Характерно, что одновременно с этим у центра вызывало обеспокоенность растущее стремление генерал-губернаторов в связи с наделением их чрезвычайными полномочиями расширить свои властные функции. Упразднение Сибирского комитета явилось одним из шагов, направленных на то, чтобы устранить это противоречие. Генерал-губернаторы были вынуждены всё чаще и чаще обращаться в Министерство внутренних дел. Их финансовая самостоятельность, и без того весьма ограниченная, была сужена в результате проведения финансовой реформы созданием единой кассы и усилением контроля центра за расходованием средств.

Сибирские генерал-губернаторы безуспешно пытались расширить свои финансовые права, хотя бы в рамках расходования выделенных из бюджета средств. Закон запрещал генерал-губернаторам введение новых налогов, изменение росписи расходуемых средств по отраслям управления (за исключением сумм, предназначенных на экстраординарные нужды), передачу казённого имущества в частные руки. Толкуя весьма широко обязанности генерал-губернаторов, закон при этом предписывал: «Генерал-губернатор, имея высший надзор над всеми вообще частями, не входит в подробный и внутренний распорядок ни одной из них отдельно, содержа каждую в том порядке, установленном законом» .

В стране со столь разными экономико-географическими, этническими и политическими условиями было просто невозможно создать всеобъемлющую унифицированную административную систему. В пореформенный период центральная власть вынуждена была проводить гибкую административную политику, допуская в известных пределах региональный плюрализм в государственном управлении.

В то же время не стоит преувеличивать стремление центральной администрации к гибкой сбалансированной управленческой политике в Сибири после начавшихся в стране либеральных преобразований, вызванных отменой крепостного права. Реформа административного управления в 80–90-е гг. XIX в. (в период так называемых контрреформ) явилась одним из звеньев в цепи имперских преобразований в Сибири. В сибирской административной политике рубежа ХIХ–ХХ вв. отчётливо просматривается генеральная линия, нацеленная на постепенную унификацию сибирского управления и сближение административного устройства Сибири и центра России.

Назревание кризиса традиционной имперской политики к концу XIX в. затронуло и сферу управления. Он был вызван усиливавшимся противоречием между центральными органами и органами местного самоуправления. Изначально, с началом проведения реформ 60–70-х гг. XIX в., децентрализация и развитие местного самоуправления рассматривались властью как средство сохранения в неизменном виде центральной власти и в то же время удовлетворения оппозиционных претензий русского общества.

Новое положение, введенное 12 июня 1890 г. в 34 земских губерниях, предусматривало значительные изменения в избирательной системе: наряду с имущественным цензом были введены ещё и сословные курии. Новый закон способствовал усилению дворян в земском управлении и одновременно правительственного контроля над ним. Для этой цели были созданы, в частности, губернские представители по земским делам присутствия.

Весной 1895 г. в Министерстве внутренних дел был разработан проект объединения Сибири в один центральный орган губернских учреждений министерства. В июне 1895 г. это мнение Государственного совета было одобрено императором. Тогда же Государственный совет вынес рекомендацию о проведении подобной реформы в губерниях Европейской России.

Однако данный проект в период нахождения на посту министра внутренних дел Горемыкина, а затем Сипягина не был рассмотрен, и таким образом административное управление Сибири рассматривалось в общем русле имперской политики центра в сфере управления.

С назначением министром внутренних дел Плеве проект реформы губернского управления в масштабах всей империи стал объектом специальной комиссии, начавшей свою работу 27 февраля 1903 г. Расширение распорядительной власти губернатора было признано «одной из главных задач реформы». Проведение губернской реформы имело большое значение для Сибири, не имевшей земства. Реформы 1860-х гг. очень разочаровали губернаторов. И не потому, что большинство из них были консерваторами, а оттого что проводимые центром преобразования сделали начальников губерний более зависимыми от Министерства внутренних дел и не обеспечили их постоянным штатом сотрудников.

Николай II 3 мая 1903 г. утвердил проект реформы Плеве. В результате следующие десятилетия были ознаменованы серьёзным расширением полномочий губернаторов во всех регионах страны, включая Сибирь, в отношении полиции, земств, в разрешении социальных конфликтов на местах.

Особенностью реформы губернского управления Плеве было то, что наряду с укреплением власти губернаторов происходило и укрепление контроля со стороны Министерства внутренних дел на сферу управления, что вызывало определенное недовольство у губернаторов в зависимости от данного министерства.

На фоне очевидного укрепления влияния Министерства внутренних дел в губерниях, отражавшего стремление государственной власти и впредь придерживаться в сфере административной политики традиционного имперского курса, подготовленное Плеве к осени 1903 г. законодательство, провозглашавшее расширение прав органов местного самоуправления, выглядело весьма скромно. Смысл реформы состоял в некоторой реорганизации Министерства внутренних дел. Ранее разрозненные подразделения министерства, ведавшие земскими и городскими делами, были объединены в составе Главного управления по делам местного хозяйства. Теперь же под председательством самого министра создавался как постоянное учреждение Совет по делам местного хозяйства, состоявший из глав департаментов Министерства внутренних дел, а также представителей других ведомств и местных деятелей – «предводителей дворянства, председателей губернских и уездных управ и управ по делам земского хозяйства, городских голов».

Совет должен был иметь «исключительно совещательный характер», заключения его не были обязательны для министра внутренних дел в его деятельности по руководству местным хозяйством. Проект реорганизации Министерства внутренних дел, подготовленный Плеве, в начале 1904 г. был одобрен Государственным советом, а после утверждения 22 марта 1904 г. стал законом.

Таким образом, мы видим, что в своей административной политике российская государственная власть в отличие от других направлений деятельности «не поступалась принципами», стремясь во что бы то ни стало с помощью жёсткой административной политики сохранить политическое единство империи, и, фактически, тем самым создавала препятствие для относительно гармоничного балансирования между обострившимися социально-экономическими и политическими противоречиями центра и окраин.

Несмотря на усиление власти губернаторов к началу XX в. штат подчинённых и инструменты власти, которыми они обладали, всё же оставались явно недостаточными по сравнению с теми масштабами задач, которые перед ними стояли. Однако все эти слабости и трудности парадоксальным образом повысили роль губернатора в провинции, включая и Сибирь. Поскольку начальник губернии не мог в полной мере положиться ни на приказ, ни на бюрократический механизм, он вынужден был сам входить во многие подробности местных дел.

Таким образом, административная политика российского государства в Сибири не способствовала сохранению империи. В сибирской административной политике рубежа ХIХ–ХХ вв. отчётливо просматривается генеральная линия, нацеленная на постепенную унификацию сибирского управления и сближение административного устройства Сибири и России. Однако достигнутый уровень унификации не смог предотвратить распад империи. Дело в том, что политика модификации проходила на фоне нарастающей рационализации и усложнения функций сибирского управления, что специализировало бюрократическую структуру региона и тем самым заставляло её противодействовать политике центра в тех случаях, когда она ущемляла региональные интересы. Тем самым присутствовал постоянный элемент конфронтации между имперским центром и сибирским административным аппаратом, что не способствовало сохранению империи.

Подводя итог, можно утверждать, что главными проблемами административной политики самодержавия в Сибири, которые не были решены полностью, являлись:

Поиски оптимального административно-территориального управления региона;

Взаимоотношения центральных и местных органов власти, разграничение их компетенции;

Объединение и скоординированность действий органов сибирского управления на центральном и местном уровнях;

Взаимодействие государственных институтов власти и органов общественного самоуправления.

В 1852 г. создается Второй Сибирский комитет, в качестве основной задачи которого планировалось проведение преобразований сибирского суда. За двенадцать лет своей деятельности комитет разработал Положение от 21.06.1864, ограничившись в нем вопросами о подсудности дел. В соответствии с данным Положением рассмотрение дел в Сибирских судах осуществлялось не по сословному, а по территориальному принципу. Таким образом был сделан шаг к ликвидации в Сибири сословной структуры общества. В дальнейшем, к 1871 г., Министерство юстиции разработало пакет документов о преобразовании Сибирской судебной системы. К ним относились следующие законопроекты:

– «Об усилении состава полицейских управлений в Сибири особыми чиновниками по производству следствий»;

– «О введении в Сибири института судебных следователей и приставов по судебной части»;

– «О введении мировых судов»;

– «О реорганизации прокурорского надзора»;

– «Об изменении штатов судебного управления в Сибири».

Организация управления народами Сибири в конце ХVIII -начале XIX вв. Уставоб управлении инородцев 1822 г

1. Сибирь в региональной политике российского го¬сударства в XVIII в. Изменения, происходившие в структуре и составе управления Сибири конца XVII-XVIII вв., начались с реформирования приказно-воеводского управления. Центральное положение в нем занимал Сибирский приказ, су¬дья которого был главным учреждением и представлял царя в управлении краем. Компетенция воевод в Сибири, в отличие от Центральной России была значительно шире, т.к. они ведали вопросами заселения и освоения края, решали вопросы текущих дипломатических взаимоотношений с со¬предельными народами и странами. Отсутствие дворянского землевладе¬ния и особенности русского расселения на огромных пространствах Сибири привели к развитому самоуправлению у переселенцев - служилого «вой¬ска», «миров» посадских людей и крестьян. Внутреннее управление ясач¬ных «иноземцев» было сохранено в традиционном виде. Политико-правовые преобразования Петра I привели к коренным изме¬нениям в структуре управления Сибири. Уже в ходе губернской реформы 1711 г. был фактически ликвидирован Сибирский приказ и региональное управление было объединено в руках сибирского губернатора, что усилило иерархическую соподчиненность местных органов управления. С 1710-х гг. появились идеи отделения суда от администрации, введения коллегиаль¬ных начал в управлении, происходит становление постоянного органа над¬зора - фискалатуры. Провинциальная реформа 1719 г. способствовала обособлению адми¬нистративных, фискальных и судебных органов, вводила коллегиальный принцип принятия решений. Управление стало иметь в основе не обычай, а нормы права, приобрело бюрократический характер. Отразились эти на¬чала при организации управления в городе, где с этих пор получает разви¬тие сословное самоуправление, снижается влияние служилых людей. Од¬нако в управлении сословием государственных крестьян принципиальных изменений не происходит, по-прежнему государство руководит этой соци¬альной группой через казенных приказчиков. Нужно подчеркнуть, что пре¬образования начала XVIII в. в Сибири проводились с учетом специфики ре¬гиона и, как следствие, здесь имелись отступления в стремлении создать унифицированную систему губернского управление в формирующейся империи, что нашло свое отражение в дальнейшем в «Инструкции» сибирскому губернатору 1741 г. Отступлением от рациональных принципов империостроительства, реализуемых Петром I, стало восстановление в конце 1720-х гг. Сибирского приказа и порядков управления «московской старины». Подобные реставрации не оправдали себя на практике, поскольку, помимо Сибирского приказа, общесибирские дела оказались в компетенции Сената и коллегий, а также сибирского губернатора. В ходе губернской реформы в рамках регионального управления сохранились специализированные финансовые органы, и функционировало ведомственное горнозаводское управление. Раздробленность и неопределенность управленческих функций не способствовали инкорпорации края в состав империи. Преобразования в области регионального управления Екатерины II, а именно малая областная реформа 1764 г. и губернская реформа 1775 г., в ходе разукрупнения административно-территориальных единиц привели к приближению власти к обществу. В итоге - ликвидирован Сибирский приказ, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными лицами и представителями императрицы в этом огромном крае. Вследствие отсутствия в Сибири дворянского сословия, усилить дворянское самоуправление, как это было в ходе реформы в центральной части империи, здесь не удалось. Выходом из этой, особенной для России ситуации, явилась замена дворянских органов суда и управления бюрократическими учреждениями. Создавалась разветвленная специализированная система административных, фискальных и судебных органов, продолжило в модифицированном виде функционировать ведомственное горнозаводское управление. В рассматриваемый период было рационализировано городское самоуправление и управление путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы. В 1760-1790-х гг. были проведены мероприятия по реорганизации управления крестьянами и коренными жителями.

2. Развитие системы управления Сибирью в первой четверти XIX в. Политический взгляд на Сибирь в начале XIX в. обуславливался тремя основными задачами: доходностью края, удобством его управления и охраной восточных и южных азиатских границ империи. Осложнение какой-либо из этих задач, а чаще всех одновременно, заставляло верховную власть проводить мероприятия, которые бы смогли если не улучшить, то хотя бы стабилизировать ситуацию. Такой подход в правительственной политике начала XIX в. по отношению к Сибири придавал сибирскому законодательству непоследовательный, несогласованный, во многом ситуативный характер. Не подлежит сомнению, что недостаток организационно-управленческих основ в сибирском управлении и ответственности должностных лиц на местах не был компенсирован попытками усовершенствования и повышением ответственности центральных органов управления. Учреждение министерств в 1802 г. не только не улучшило в этом отношении управление по Губернскому учреждению 1775 г., но, даже, скорее усилило недостатки, присущие екатерининскому местному управлению. Противоречивость начал, заложенных в его положениях, сказалась в практике государственного управления. В то время как Учреждение о губерниях преследовало задачи приближения управляющих к управляемым, пыталось наполнить губернские установления людьми близко знакомыми с интересами и бытовыми особенностями местности, министерства концентрировали власть и управленческие полномочия, «стягивали» их к центру и постепенно подчиняли себе губернские установления не только в порядке надзора, но и в порядке управления. Расписанные по министерствам губернские установления потеряли связь между собою до такой степени, что между установлениями различных ведомств явилось разъединение. Между тем эти две системы - центрального и местного управления - не были между собой согласованы. Два взаимно противоположных влияния, явления централизации и необхо¬димости учета местных особенностей в управлении, должны были побу¬дить верховную власть к усовершенствованию управленческих структур по оси «центр - регион», законодательно примирить их друг с другом, чтобы обеспечить существование каждого, чтобы обезопасить слабейшего от по¬глощения сильнейшим. Назначение нового сибирского губернатора И.О. Селифонтова в 1801 г., учреждение генерал-губернаторства в Сибири в 1803 г., а так же направле¬ние в регион нового правителя И.Б. Пестеля в 1806 г. проходило на основе принципов, предполагавших упорядочение управления и усиление мест¬ной власти. Такой шаг в управлении Сибирью означал, что правительство шло по прежнему пути, делая ставку на усиление генерал-губернаторской власти и централизацию местного государственного аппарата. Столкновение компетенции министерских департаментов с полномо¬чиями местного управления настоятельно требовало законодательного разграничения предметов ведения компетенции местных и центральных учреждений как необходимого условия реализации государством управ¬ленческих функций по отношению к Сибири, как на уровне центра, так и в самом крае. В начале XIX вв., таким образом, система государственного управления развивается, подчиняясь разнонаправленным и во многом противоречивым тенденциям. В определении принципов региональной политики самодер¬жавие оказывалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударст¬венную систему управления или предоставить Сибири некоторую админи¬стративную автономию. Признание особого статуса Сибири в составе им¬перии вело бы к законодательному закреплению отдельности края, форми¬рованию отношений «Россия-Сибирь» (центр - регион). Не разрешая прин¬ципиально вопрос - колония Сибирь или окраина, - верховная власть не могла выработать стратегии в управлении этой огромной территорией. Проекты территориального и административного преобразования Си¬бири начала XIX в. рассматривались в Министерстве внутренних дел. В ок¬тябре 1818 г. министр внутренних дел О.П. Козодавлев представил в Комитет министров записку об управлении Сибирью. В ней предлагалось от¬странить от управления регионом Пестеля, назначить нового генерал-гу¬бернатора. . Учреждение для управления сибирских губерний 1822 г. и реформа управления Сибирью в 1820-1840-е гг. В результате деятельности на посту сибирского генерал-губернатора М.М. Сперанским были подготовлены 10 проектов законодательных актов по важнейшим вопросам управления и правового регулирования жизнедея¬тельности Сибирского края. Они предусматривали реформу территориаль¬ного и административное устройство Сибири, стимулировали развитие эко¬номики и торговли, упорядочивали характер несения повинностей населе¬нием, определяли правовой статус различных категорий населения края (коренных народов, крестьян, казаков, ссыльных и пр.). Вместе эти 10 актов были объединены и получили общее название - «Учреждение для управ¬ления Сибирских губерний» 1822 г. Анализ основных положений «Учреждения для управления Сибирских губерний» позволяет выделить принципы предлагаемых реформ, в частно¬сти: усиление надзора за действиями местных органов управления путем передачи надзорных функций одному из центральных органов исполни¬тельной власти; обеспечение единообразия в деятельности различных ад¬министративных органов с четким разграничением их компетенций; пере¬дача некоторой доли автономии в решении дел каждому местному органу; учет местными органами специфики конкретных сибирских областей, в ко¬торых они действуют; учет «пестрого» социального состава сибирского на¬селения в деятельности управленческих структур различного уровня; соз¬дание малозатратного и оперативно действующего управленческого аппа¬рата, сочетающего деятельность государственной администрации с вклю¬чением в реализацию ее компетенции местного самоуправления различных категорий населения края и, особенно, родового управления коренных си¬бирских народов. В соответствии с «Сибирским учреждением» 1822 г. регион разделялся на Западную и Восточную Сибирь. Западную Сибирь составляли губернии: Тобольская и Томская, а так же Омская область; Восточную Сибирь - гу¬бернии: Иркутская и Енисейская, область Якутская, причем к Иркутской об¬ласти принадлежали так же Приморские управления, в том числе: Охотское и Камчатское, и Троице-Савское пограничное управление. Губернии и об¬ласти разделялись на округа, а те, в свою очередь, на волости и инородные управы. Управление Сибири в соответствии с этим делением имело четыре звена (степени): 1) Главное управление; 2) Губернское управление; 3) Ок¬ружное управление; 4) Волостное и инородное управление. Главное управ¬ление составляли генерал-губернатор и Совет. Учреждение Советов стало важной особенностью проводимой реформы. Основная задача Сперанского заключалась в установлении законности в управлении. Решение ее реформатор видел в создании управленческой и законодательной системы, которая положила бы конец злоупотреблениям и произволу. При этом генерал-губернаторская власть должна была стать, прежде всего, органом надзора. На губернском уровне образовывалось «главное губернское управление» во главе с губернатором, при котором формировался Совет с компетенцией осуществления общего надзора за действиями нижестоящих, окружных, управленческих структур. Учреждение для управления Сибирских губерний» включало разделы, регламентирую¬щие компетенцию генерал-губернатора по управлению различными катего¬риями населения края, и предусматривало создание соответствующей сис¬темы административных органов. Развитие имперских тенденции в государственном строительстве на¬чала XIX в. вело к созданию новых органов управления сибирским городом, одновременно совершенствовалось управление в пределах существующих звеньев административного аппарата. Города стали местом организации социального контроля за населением округи: в делопроизводстве присутст¬венных мест концентрировалась всесторонняя информация о жизни села, в канцеляриях разбирались жалобы и просьбы крестьян, на площадях при¬водились в исполнение приговоры губернских и уездных судов, осуществ¬лялись наказания за нарушение феодального правопорядка.

Заключение Становление системы государственного управления в Сибири проходило по пути использования общеимперских принципов и начал управленческо¬го воздействия на процессы жизнедеятельности в Сибири, но на основе гибкого применения общегосударственных подходов и политико-правовых институтов, сочетая их с сибирскими геополитическими особенностями, с учетом сложившихся систем традиционного управления и обычного права местных народов с целью инкорпорирования окраинной территории в состав государства и обеспечения геополитической устойчивости державы. Основными тенденциями в развитии государственного управления в Си¬бири являются централизация и локализация власти в регионе при моде¬лировании унифицированной модели властных отношений, характерной для империи, в ходе выстраивания которой складывались отношения «центр - регион», где центральной властью выступает правительство, а его местным уровнем и представителем на территории Сибири – Главное управление во главе с генерал-губернатором Сибири в целом, а после 1822 г. генерал-губернаторами Западной и Восточной Сибири. Система органов государственного управления в Сибири строилась на основе опыта деятельности учреждений, доказавших жизнеспособность в центральной части страны, но с учетом особенностей региона, что обес¬печивалось законодательным закреплением изъятий их общеимперских узаконений без нарушения общих принципов ориентированности на формирование централизованной системы управления от уровня имперского центра до уровня сибирского региона с включением в нее всех звеньев управления Сибирью. В XVIII - первой половине XIX вв. верховная власть осознанно учитывала региональные особенности Сибири, придавая им статус системообразую¬щих факторов при разработке законодательства в области государствен¬ного управления регионом, хотя четко выраженной концепции и политики регионального управления выработано не было. Государственное управление в Сибири и местное сибирское самоуправ¬ление выстраивалось с учетом необходимости управленческого воздей¬ствия и правового регулирования общественных отношений среди раз¬личных категорий сибирского населения, сформировавшихся в ходе вольной крестьянской колонизации в условиях преобладания уже в на¬чале XVIII в. и постоянного роста русского податного населения. Важное значение в управлении Сибирью имела локализация управления посредством самоуправления различных социальных категорий населе¬ния внутри сибирского общества, что позволяло в условиях компактного проживания отдельных групп населения обеспечить на них управленче¬ское воздействие государства через назначение или утверждение руково¬дителей самоуправляющихся сообществ. В организации системы сибирского государственного управления учиты¬вались пространственно-географические особенности региона, связанные с наличием территорий с неразвитой системой коммуникаций и ставящие проблему комплексной локализации управленческих функций на различных уровнях внутрисибирских структур государственного управления, что обеспечивало управление отдаленными территориями, но снижало уро¬вень и возможности генерал-губернаторского контроля и надзора центральных органов государственного управления за деятельностью чинов¬ников сибирской администрации.

в XVII – нач. XX века)

План.

1. Государственное и мирское управление в XVII веке.

2. Управление Сибирью в XVIII веке.

3. Административная политика самодержавия в XIX веке.

1. По мере присоединения сибирские территории включались в систему управления Московского государства. Вновь приобретенными землями занимались Посольский приказ, приказ Казанского Дворца, а в 1637 году появился специальный Сибирский приказ. В его ведении оказались сибирская администрация, военные силы, внешнеполитические связи с соседними азиатскими народами и государствами, хозяйственное освоение края и пр. В административном отношении территория Сибири делилась на уезды, центрами которых были русские города. В конце XVI века насчитывалось 8 уездов. Уезды делились на русские и ясачные волости. По мере расширения территории уезды стали группироваться в более крупные территориальные единицы – разряды. В 1629 году Сибирь была разделена на Тобольский и Томский разряды. Во главе разрядов и уездов стояли воеводы, присылаемые из Москвы. Остроги и слободы управлялись приказчиками, которые назначались воеводами из числа сибирских служилых людей, а ясачные волости – родовыми и племенными старшинами.

Управление Сибирью имело ряд особенностей. Слабая заселенность, преобладание русского населения, отсутствие сопротивления со стороны местного населения отличало ее от других окраин.

Русские крестьяне, переселившиеся в Сибирь, рассматривали переселение как освоение новых угодий, сохраняя свое привычное представление о том, что земля принадлежит государю, а община – естественный и необходимый орган в устройстве хозяйственной жизни и во взаимоотношении с государственными властями. Поэтому у крестьян сохранялась мирская организация. Ежегодно крестьяне каждой западно-сибирской слободы выбирали старосту, его помощника – десятника и пр. Мирские сообщества имели право обращаться со своими нуждами к воеводской власти и даже в Сибирский приказ.

Сибирские города развивались замедленно и имели своеобразную социально-демографическую структуру. Часто посадские люди имели свою пашню. В торгово-ремесленной деятельности они уступали служилым людям. Служилые приборные люди до XVIII века доминировали над другими социальными группами городского населения. Войско часто строилось по станичному принципу с выборным командным составом. Иногда организация проводилась по принципу землячества (литовские, черкасские).

Административным центром всей Сибири с 1587 года стал Тобольск. Местный воевода считался старшим среди всех сибирских воевод. В течение XVII века в должности сибирских воевод перебывало более 500 человек. Существовал определенный круг дворянских фамилий, чьи представители традиционно занимали воеводские места в Сибири. Например, Щербатовы. Правительство старалось менять воевод через 2 – 3 года, но многие засиживались по 4 – 6 лет, а то и до 13 (73 воеводы). А в 1695 году срок воеводства был установлен в 6 лет. Присылались и опытные воеводы: Г. С. Куракин, И. И. Салтыков, И. Б. Репнин и др. в компетенцию сибирских воевод входили административные, финансовые, судебные, военные и др. вопросы. Воеводы ряда порубежных городов обладали правом дипломатических сношений с соседними государствами. Они обязаны были также обеспечить сбор ясака с местного населения, защиту его от вторгавшихся с юга кочевых племен. Часты были злоупотребления властью воеводами: они собирали неустановленные пошлины и оброки, захватывали зерно, торговали товарами, приобретали меха. Таким образом, правительственной власти было о чем беспокоиться, назначая в Сибирь воевод и контролируя их деятельность.

Помимо этого в Тобольск был церковным центром Сибири, т.к. здесь размещалась резиденция сибирского архиепископа.

2. Петровские преобразования поверхностно коснулись Сибири. В 1708 году весь край был объединен в одну губернию с центром в Тобольске. Сибирский приказ был упразднен в 1710 году, а его функции переходили к сибирскому губернатору. Первым сибирским губернатором был назначен князь Матвей Гагарин. Впоследствии вопиющие злоупотребления заставили царя назначить следствие над Гагариным и приговорить его к смертной казни.

Вторая губернская реформа 1719 – 1724 гг. внесла в сибирское управление более кардинальные перемены. Вся губерния была поделена на провинции (Тобольская, Енисейская и Иркутская) во главе с вице-губернаторами. Провинции делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами. Однако, уже в конце 20-х гг. вернулись к старой системе управления – уезды во главе с воеводами. Низшей территориальной единицей оставалась волость. В 1830 году был восстановлен Сибирский приказ, но права его были существенно ограничены: изъяты дипломатические отношения, управление промышленностью, ямская служба. Таким образом, органы государственной власти в Сибири обладали практически неограниченными полномочиями, как и в XVII веке. Но в отличие от XVII века, вводилась более строгая и централизация и субординация. Так, уездные воеводы уже не могли сноситься с центром, минуя вице-губернаторов. В свою очередь, все правовые распоряжения приходили из центра в Тобольск. Но в 1736 году Иркутский губернатор получил административную самостоятельность и стал подчиняться непосредственно правительству. Так было положено начало делению Сибири на Западную и Восточную.

В 1760-х гг. начался новый виток реформирования управления Сибирью, более унифицировавший ее с Россией. В 1763 году окончательно упраздняется Сибирский приказ. Сибирская губерния начинает управляться на общих основаниях наряду с прочими российскими губерниями. Сибирские дела распределяются по центральным правительственным учреждениям – коллегиям, а с 1802 года – по министерствам. Однако, сибирские губернаторы подчиняются непосредственно Сенату и лично монарху.

В 1763 году впервые вводятся штаты для сибирского чиновничества всех рангов и должностей. Выборность административных служителей отменяется. В 1764 году Иркутская провинция переводится в ранг губернии.

В начале 80-х гг. Сибирь поделена на 3 наместничества – Тобольское, Колыванское и Иркутское. Вводился принцип разделения властей. Так, финансовые вопросы решала Казенная палата. Судебные функции исполняли Палата уголовных дел и Палата гражданского суда. Вводился сословный суд: для дворян – Верховный земской суд и Уездный суд, для купцов и мещан – Губернский магистрат и городские магистратуры. Но разделение властей во многом носило формальный характер, поскольку все учреждения замыкались в конечном счете на губернаторе, который концентрировал в своих руках всю полноту власти. Появились в Сибири специальные государственные органы, занимавшиеся общественным попечением и решением социальных проблем (Приказ общественного призрения, Городовой сиротский суд).

С конца XVIII века в городах учреждены городские думы и управы. На смену бургомистру пришел городской голова (из почетных граждан). В соответствии с «Жалованной грамотой» 1785 года изменилось и городское самоуправление в Сибири. Теперь это были – Собрание городского общества, общая городовая дума, городской магистрат, ремесленная управа и пр. однако, в 1804 году магистраты и думы существовали только в 13 городах из-за малочисленности горожан, в остальных же 25 уездных городах были только ратуши. Несмотря на то, что городские думы контролировались государственной администрацией, но все же их участие в управлении благоустройством, культурой, торговлей имело серьезное значение.

3. В начале XIX века на Сибирь в правительственных кругах смотрели как на колонию, но открыто колониальный характер сибирской политики не признавался, т.к. это могло бы охладить к метрополии и коренных жителей, и русских. Поэтому Сибири была предоставлена некоторая административная автономия. Однако, региональная позиция правительства была непоследовательной. Оно было заинтересовано в освоении края, оставляя главным содержанием своей политики стремление охранять и сохранять эти территории. Это подтверждает и структура государственных расходов на Сибирь. В 1819 году военные затраты сибирского бюджета составляли 60%, содержание аппарата – 12%, содержание арестантов – 2,2%, на образование выделялось 0,8%.

Административное устройство определялось Положением «Учреждение о губерниях» 1775 года и состояло из 4-х основных уровней:

Наместническое (генерал-губернаторское) во главе с генерал-губернатором (высшее руководство и надзор);

Губернское управление (губернатор и его администрация);

Областное управление;

Уездное (в городах – в зависимости от статуса – коменданты или городничие) и крестьянское самоуправление.

В Сибири по-прежнему сохранялось гипертрофированное сосредоточение власти в руках наместника в связи с удаленностью от центра, не было учреждений дворянского сословия.

В 1797 году Павел I разделил Сибирь на две губернии – Тобольскую и Иркутскую. Их губернаторы заменили наместников.

В правление Александра I губернатор и генерал-губернатор находились вне жесткой бюрократической иерархии, т.к. олицетворяли прямую связь местной власти с монархом. Существовало еще и отраслевое подчинение, устраивающее ведомственный сепаратизм. В 1803 году было образовано единое для всей Сибири генерал-губернаторство (Иркутск), которое возглавил И. О. Селифонтов, бывший до этого губернатором в Тобольске и Иркутске. В 1804 – 1805 гг. многолюдные уезды были разделены на комиссарства, из Тобольской губернии выделена Томская. Была усилена и административная опека над населением, в результате не плечи населения легло содержание дополнительного числа чиновников. С 1806 года сибирским генерал-губернатором стал И. Б. Пестель, который находился во главе края 13 лет, но в Сибири побывал лишь однажды, при вступлении в должность.

В 1819 году генерал-губернатором назначен М. М. Сперанский, который начинает реформирование края. По его предложению был создан Сибирский комитет, занявшийся координацией деятельности различных государственных органов в отношении Сибири. Сибирь разделили на два генерал-губернаторства – Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское и административными столицами в Тобольске (с 1839 года – в Омске) и Иркутске. Губернии и области делились на округа. Генерал-губернаторы, гражданские губернаторы, областные начальники по-прежнему обладали широкими полномочиями. Генерал-губернаторы командовали вооруженными силами. При них создавались Главные управления из чиновников министерств внутренних дел, юстиции, финансов. Однако, фактически идеи Сперанского остались нереализованными. Генерал-губернаторы конфликтовали с министерствами, законность и правопорядок оставались недостижимыми идеалами. В 1838 году Сибирский комитет был закрыт.

Более кардинальными были перемены в городском самоуправлении, которое существенно упростилось. Думы и магистраты упразднялись, вместо них введено хозяйственное управление, городской суд и городские старосты. Таким образом, в 1 пол. XIX века в правительственных подходах по управлению Сибирью шла борьба между двумя тенденциями – централизмом и регионализмом: полная унификация сибирского управления на общеимперских началах или же предоставление Сибири некоторой административной автономии.

Жалобы сибирских генерал-губернаторов на недостаток власти, на ее ограничение центральными ведомствами сопровождались реальными шагами по расширению генерал-губернаторских полномочий. С 1838 года западно-сибирские, а с 1841 года восточно-сибирские учебные заведения были подчинены местным генерал-губернаторам. Существенно расширились их права и в хозяйственном управлении. Важной прерогативой генерал-губернатора стала возможность влиять на назначение сибирских чиновников. Теперь они могли назначать и увольнять чиновников до 6 класса по «Табели о рангах».

За 30 лет после 1822 года на губернаторских постах сменилось 29 человек. Особенно часто менялись генерал-губернаторы в Тобольске (11 чел.). Несмотря на значительную власть, предоставляемую сибирским генерал-губернаторам, нельзя все же видеть в них просто сатрапов, узурпаторов власти. Нередко они оказывались в весьма сложных условиях. Не имевшие опыта гражданского управления, незнакомые с сибирскими условиями, опасаясь чиновных и купеческих интриг, при отсутствии надежной поддержки в столице и самой Сибири, они легко могли стать послушным орудием в руках сибирской бюрократии. А стремясь проявить самостоятельность, генерал-губернаторы часто наживали врагов, которые стремились воспользоваться любым удобным поводом, чтобы скомпроментировать в глазах верховной власти неугодного начальника края. Поэтому, чтобы удержаться на своем посту, генерал-губернатору приходилось вести борьбу с оппозицией, искать поддержки у могущественных лиц в Петербурге, лавировать между различными группировками в сибирском обществе.

Существенной чертой царствования Николая I стала ориентация на частные меры по регламентации деятельности административного аппарата, особенно местного. Только за 1 половину XIX в. было проведено около 80 сенаторских ревизий в Сибири. Но перемены в составе сибирской бюрократии, следовавшие за ревизиями, мало что меняли в административном аппарате.

В 1866 году в Западной Сибири насчитывалось 1628 классных чиновников, в Восточной – 1355. По данным переписи 1897 года – 4327 чиновников в Сибири. Положительно то, что к нач. XX века существенно увеличилась доля местных уроженцев в составе сибирского чиновничества (до 38%). В целом для Сибири характерна даже большая роль бюрократии, чем для европейской России: «В Сибири все обращается около начальника; он дает всему направление. Пословица «до бога высоко, до царя далеко» родилась, вероятно, в Сибири».

Во 2 пол. XIX в. в общественной мысли встает вопрос о месте сибирского региона – «областничество». На высшем правительственном уровне тоже осознавался особый статус Сибири. Областники упрекали правительство в том, что оно не могло выработать четко осознанной колониальной системы и не умело пользоваться Сибирью. В 1852 году создается Второй Сибирский комитет «для предварительного рассмотрения дел по управлению Сибирью». Хотя он просуществовал только до 1864 года, но сумел переломить отношение высших властей к краю и поставить ряд проблем. Так, впервые был обозначен научный подход к административному устройству Азиатской России. Генерал-губернаторская власть была признана неэффективной.

В 1882 году западно-сибирское генерал-губернаторство было упразднено, а для управления Акмолинской, Семиполатинской и Семиреченской областями учреждалось Степное генерал-губернаторство с центром в Омске. Тобольская и Томская губернии переданы в ведение министерств, но это не привело к ослаблению местной власти: губернаторы смогли даже расширить свои права. Потребность же в новой территориальной организации диктовалась военно-политическими причинами. Во 2 пол. XIX в. в Сибири на генерал-губернаторских постах побывало 13, а на губернаторских – 62 человека. Все генерал-губернаторы были военными (генералами и генерал-лейтенантами), а среди губернаторов – 1/3. У них по-прежнему сохранялись чрезвычайные полномочия и это вызывало беспокойство в центре. Но финансовая деятельность генерал-губернаторов была сужена. Не устраивало сибирских начальников независимое положение почтовой службы, они стремились (удачно) поставить под свой контроль жандармов.

Главными особенностями сибирской административной политики являлись географическая удаленность Сибири от центра управления страной, низкая плотность населения, смешанный конфессиональный и этнический состав, формирование на территории Сибири в результате колонизации особого русского этнотипа, имеющего свои социокультурные и психологические черты, господство государственной формы собственности на основные природные и трудовые ресурсы, специфика социально-экономических процессов. Активизация внешней политики России в Азиатском регионе, строительство железнодорожной магистрали через всю Сибирь, возрастание переселенческого потока из европейской части России за Урал способствовали переосмыслению в правительственных и общественных кругах значения Сибири для будущего развития России в целом.

При разработке сибирской политики самодержавие постоянно сталкивалось с решением целого комплекса теоретических и практических задач политического, социально-экономического и административного свойства. Во-первых, это было вызвано социально-экономическим своеобразием Сибири, ее непохожестью на европейскую часть страны; во-вторых, определялось социально-психологическими особенностями не только коренного, но и русского населения Сибири, что вызывало определенное беспокойство у властей; в-третьих, наличием сепаратистских, автономистских и децентрализаторских настроений не только среди сибирской интеллигенции и предпринимателей, но даже и у части местной администрации.

Особенно отчетливо расхождение экономических интересов центра и региона обнаружилось в вопросах торговли, как внутренней, так и внешней, а также при распределении бюджетных средств. Серьезные разногласия наметились и в вопросе характера развития сибирской промышленности, направления транспортных артерий Сибири. Сибирская общественность сопротивлялась превращению региона в сырьевой придаток центра, признавала освободиться от «московского мануфактурного ига».

Вызывало недовольство и то, что ряд реформ, прежде всего судебная и земская, осуществленных в Российской империи, не были в полной мере распространены на Сибирь. Сибирский регион оставался долгие годы местом политической и уголовной ссылки, отягощающей местные финансы и развращающе действующей на сибиряков. Высказывались обвинения, что метрополия высасывает не только материальные, но и духовные силы Сибири, централизовав всю научную деятельность и систему высшего образования. Существовали серьезные расхождения на цели и задачи переселенческой политики: в политике центра не первое место ставилась задача – снять остроту аграрного кризиса в европейской России за счет свободных сибирских земель, а собственно сибирские нужды отодвигались при этом на задний план.

В результате во взаимоотношениях центра и Сибири накопился целый ряд проблем, вызванных отсутствием в правительственной политике сбалансированного сочетания общегосударственных и региональных интересов.

Лекция 6.

Похожая информация.

В развитии форм феодального государства в России XVII в. являлся переходным от сословно-представительной монархии к абсолютизму. Основными тенденциями в управлении страной в это время были централизация и усиление царской власти. Приказы как органы центрального управления переживали пору своего расцвета. Возглавляемые видными царедворцами, они управляли какой-нибудь отраслью государственного хозяйства, либо определенной территорией. На местах усиливалась система воеводского управления. Страна делилась на уезды, во главе которых стояли воеводы, подчиненные приказам.

В XVI в. Сибирь как новый край Русского государства управлялась Посольским приказом, а с 1599 г. - Приказом Казанского дворца, под: управлением которого к началу XVII в. были сосредоточены все восточные окраины страны. 80

Однако территория сибирской окраины Русского государства быстро увеличивалась, а управление ею усложнялось. Поэтому царским указом от 19 февраля 1637 г. было образовано новое центральное учреждение - Сибирский приказ. С 1 апреля 1637 г. Сибирский приказ уже функционировал. Во главе его был поставлен князь Борис Михайлович Лыков. В 1670 г. Сибирский приказ был переведен из Кремля на территорию отстроенного Нового гостиного двора в Китай-городе и размещен в бывшей таможне, где и находился до своей окончательной ликвидации в 60-х годах XVIII в.

Сибирский приказ был центральным учреждением с областной компетенцией. В отличие от типичных областных приказов (четей) с их основной финансовой функцией по сбору налогов он на протяжении всего XVII в. имел очень широкие полномочия: ведал вопросами административными, финансово-податными, таможенными, военными и в известной мере даже дипломатическими (по сношениям с Китаем, с монгольскими, казахскими и калмыцкими правителями). Сибирский приказ назначал воевод и таможенных голов, выдавая им особые наказы, ведал обороной Сибири и снабжением служилого населения (от вооружения и боеприпасов до продовольствия), судом всего русского и ясачного населения, осуществлял прием и хранение сибирской пушнины, руководил казенной торговлей с Китаем и реализацией сибирской пушнины в Европе.

Аппарат Сибирского приказа, как и других центральных учреждений, состоял из судьи (начальника) приказа, дьяков и нескольких десятков подьячих. Дьяки заведовали столами (отделами), подьячие выполняли канцелярскую работу.

Для оценки, хранения и продажи пушнины в Сибирский приказ ежегодно выбирались несколько целовальников и «купчин» из членов привилегированных торговых корпораций (гостей и гостиной сотни) в порядке отбывания ими казенных служб. Для обработки пушнины в Сибирском приказе имелись скорняки.

Должность судьи Сибирского приказа занимали виднейшие представители московской бюрократии Никита Иванович Одоевский (1643- 1646 гг.), Алексей Никитич Трубецкой (1646-1662 гг.), окольничий Родион Матвеевич Стрешнев (1663-1680 гг.), боярин и князь Иван Борисович Репнин (1680-1697 гг.), думный дьяк Андрей Андреевич Виниус (1697-1703 гг.). В 1704-1705 гг. обязанности судьи Сибирского приказа выполнял Федор Юрьевич Ромодановский, одновременно являвшийся судьей Преображенского приказа, а с 1706 г. - князь Матвей Петрович Гагарин, с образованием Сибирской губернии ставший первым ее губернатором. 81

В структуре и делопроизводстве Сибирского приказа не был выдержан какой-либо единый принцип, что вообще было свойственно системе приказного управления. Управлением Сибири ведали территориальные "СТОЛЫ», а реализацией пушнины и внутриприказными делами - функциональные подразделения приказа. Так, в 1699 г. в структуре Сибирского приказа наряду с Томским, Ленским и Мангазейским столами упоминаются расценная, купецкая и казенная палаты. Расценная палата ведала приемом и оценкой пушнины и других товаров; купецкая - «государевыми купчинами», торговавшими казенными товарами (главным образом пушниной) внутри страны и за границей; казенная - денежной казной приказа. Территориальный принцип, положенный в основу деления по столам, проводился непоследовательно. Распределение дел между столами было случайным и не совпадало с административным делением Сибири на разряды.

Основной единицей административного деления Сибири, как и европейской части страны, в XVII в. был уезд.

Местные социально-экономические особенности и удаленность от центра обусловили некоторую специфику управления Сибири. Органы сословно-представительного самоуправления русского населения в Сибири были в зачаточном состоянии, и вся полнота власти находилась в руках воевод. Дворянских сословных учреждений (в первую очередь губных старост) в силу отсутствия крупного частного землевладения в Сибири вообще не было. Царское правительство не разрушало внутреннюю организацию аборигенных народов, а стремилось опереться на нее, привлекая на свою сторону родоплеменную знать. Поэтому уездное деление Сибири опиралось, с одной стороны, на систему русских военно-административных центров и крестьянских поселений, с другой - на родоплеменную организацию аборигенного населения.

Формирование уездов в Сибири шло последовательно по мере включения в состав Русского государства новых территорий. Управлять Сибирью - далекой и огромной «государевой вотчиной» - на обычных началах было очень трудно. Поэтому здесь рано сложилось областное деление (разряды), в известном смысле предварившее губернское управление XVIII в.

Уже с конца XVI в. в Москве стремились к созданию непосредственно в Сибири административного центра, главенствующего над другими уездами. С постройкой в 1587 г. Тобольска роль такого центра была отведена ему. В наказах воеводам других сибирских городов предписывалось всякие дела согласовывать с тобольским воеводой, который в свою очередь должен был сообщать о них в Москву. Такой порядок был необычным для административной практики Русского государства и встречал сопротивление со стороны уездных воевод, но систематическое и настойчивое проведение его в жизнь довольно скоро выработало определенную традицию.

80 См.: А. Н. Копылов. Органы центрального и воеводского управления Сибири в конце XVI-XVII в. Изв. Сибирск. отд. АН СССР, 1965, № 9, сер. общ. наук, вып. 3, стр. 80-88.

81 Г. Ф. Миллер. История Сибири, т. II. М.-Л., 1941, стр. 89; ЦГАДА, ф. Московского архива Министерства юстиции, оп. I, № 8315, лл. 5, 6.

К началу XVII в. Тобольский разряд окончательно сложился и включал в себя все уезды тогдашней Сибири. До 1629 г. в него входили Березовский, Верхотурский, Енисейский, Кетский, Кузнецкий, Мангазейский, Нарымский, Пелымский, Сургутский, Тарский, Тобольский, Томский, Туринский, Тюменский уезды. В 1629 г. был образован второй разряд- Томский. К нему отошли Енисейский, Кетский, Кузнецкий, Нарымский, Сургутский, Томский уезды и вскоре образованный затем Красноярский уезд. Назначение (1638 г.) и приезд на Ленский волок (1639 г.) первых якутских воевод следует считать началом образования Ленского разряда. 82 Под власть якутских воевод был поставлен выделенный из Енисейского уезда Ленско-Илимский край. В 1648 г. Ленский разряд был разделен на два уезда - Якутский и Илимский. 83 Наконец, к 1677 г. относится официальное образование еще одного разряда - Енисейского, в составе Енисейского, Мангазейского и Нерчинского уездов. Фактически этот разряд сложился уже в середине XVII в. В 1681 г. к нему был присоединен Красноярский уезд, поскольку он «от Томского в дальнем разстоянии, а к Енисейску ближе». 84 В 1682 г. в Енисейском разряде прибавились Иркутский и Албазинский уезды. Первый образовался из Иркутского «присуда» Енисейского уезда, а второй выделился из Нерчинского. 85 Таким образом, на протяжении XVII в. в Сибири оформились 20 уездов.

Несмотря на образование других разрядов, Тобольск сохранял положение главного города Сибири. С 1621 г. он стал центром вновь учрежденной Сибирской архиепископии. За тобольским воеводой оставалось общее руководство всеми вооруженными силами Сибири, продовольственным снабжением «непашенных» городов, обеспечение сибирской окраины боеприпасами и вооружением, старшинство в решении вопросов внешнеполитических и торговых сношений с соседними государствами. Руководящее положение Тобольска в Сибири поддерживалось также тем, что первыми (главными) воеводами туда обычно назначали родовитых представителей боярства, близких к царскому двору. Нередко это были лица, находящиеся в родстве с царствующим домом. Иногда назначение в Тобольск цари использовали в качестве благовидного способа для устранения из Москвы неугодного вельможи.

Широкие полномочия тобольских воевод при знатности их происхождения, как писал С. В. Бахрушин, «создавали им в Сибири особый ореол власти. В глазах сибиряков тобольский воевода нередко заслонял собою фигуру далекого царя». 86 В другие разрядные города бояре назначались реже. В уездах воеводами большей частью были стольники, московские дворяне и стряпчие.

82 Во всяком случае в 1643 г. в докладе Сибирского приказа царю называются три разряда - Тобольский, Томский и Ленский (ЦГАДА, СП, стлб. 1673, л. 111).

83 Илимский уезд на протяжении XVII-первой четверти XVIII в. несколько раз менял свою подчиненность, переходя под верховенство сначала Енисейска, затем Якутска и Иркутска.

84 ЦГАДА, СП, оп. 4, № 125, л. 20.

85 А. Барсуков. Списки городовых воевод и других лиц воеводского управления Московского государства XVII столетия. СПб., 1902, стр. 84; П. Т. Яковлева. Первый русско-китайский договор 1689 г. М., 1958, стр. 119.

86 С. В. Бахрушин. Воеводы тобольского разряда в XVII в. Научные труды, т. III, ч. 1, М., 1955, стр. 253-262.

Наиболее яркими тобольскими администраторами были Ю. Я. Сулешев (1623-1625 гг.) и П. И. Годунов (1667-1670 гг.). Сулешев провел ряд мероприятий финансового порядка. Он установил твердое соотношение крестьянских наделов с размерами обрабатываемой ими государевой пашни, увеличив при этом тягловые повинности; ввел зачет земельных участков служилых людей за их хлебное жалованье, унифицировал и понизил денежные оклады служилых людей; ввел взимание в казну «выдельного» хлеба с пашен всех земледельцев; осуществил ряд мероприятий в области таможенного дела. Годунов начал строительство сибирских оборонительных линий и реорганизовал войско, введя полки драгунского строя и поселения беломестных казаков.

Четкого разграничения прав и обязанностей разрядных и уездных воевод не было. Как те, так и другие получали назначение на должность и наказы в Москве и после смены отчитывались в Сибирском приказе. Права и обязанности воевод в Сибири охватывали военные, судебно-административные, полицейские, финансово-податные и все другие стороны управления, вплоть до дипломатических сношений (в отдельных случаях) с правителями соседних народов.

Разрядный воевода обязан был обеспечивать оборону всей области и содействовать распространению власти русского царя на новые земли, представлять в Москву отчетную документацию за весь разряд. Для выполнения военных задач он наделялся правом мобилизации воинских команд из других уездов разряда. Он имел право требовать от уездных воевод своевременного представления отчетной документации, мог выговаривать им при каком-либо «нерадении» по службе. В случае злоупотреблений разрядный воевода имел право даже отстранить от должности и арестовать уездного воеводу. Однако последнее удавалось редко, так как реальных возможностей для осуществления этого права разрядный воевода не имел, поскольку уездный воевода был начальником воинского гарнизона своего уезда. (Когда уезд лишался воеводы по болезни или смерти, разрядный воевода был обязан до присылки из Москвы нового воеводы назначить кого-либо из служилых людей исполнять эту должность. До 1635 г., а затем в конце XVII и начале XVIII в. разрядные воеводы назначали в уездные центры таможенных голов и выдавали им наказы.

Уездный воевода по всем вопросам управления должен был сноситься с разрядным воеводой. Лишь «о больших делах» ему надлежало писать непосредственно в Москву, в приказ, с одновременным сообщением об этом разрядному воеводе.

Все это в известной мере ставило уездного воеводу в подчиненное положение по отношению к воеводе разрядному. Но на практике степень подчиненности была весьма различной. Она определялась многими факторами, немаловажное значение среди которых имели чины и родовитость воевод, их характеры и волевые качества, дальность расстояния уездного центра от разрядного. История Сибири XVII в. имеет немало ярких примеров разногласий и ссор между уездными и разрядными воеводами. Первые отвергали притязания разрядных рассматривать их как подчиненных, жаловались на вмешательство во внутренние дела уезда; вторые жаловались на непослушание уездных воевод их «указу».

Сибирские воеводы обладали более широкими, чем их коллеги в европейской части страны, полномочиями.

как правило, назначали одного воеводу и в «товарищи» ему дьяка или «подьячего с приписью» (с правом подписывать официальные документы). В истории Сибири XVII в. немало случаев, когда воеводскими «товарищами» назначались их сыновья.

Срок пребывания в Сибири разрядных и уездных воевод до 1621 г. не был регламентирован и колебался от 1 до 6 лет. В 1621 г. для них был установлен двухгодичный срок, а с 1635 г. - четырехлетний. С этого года смена воевод обычно производилась одновременно. Позднее правило четырехлетней службы не всегда соблюдалось последовательно. Царский указ 1695 г. предписывал посылать воевод в Сибирь на 4-6 лет. Сибирский уезд делился на русские «присудки» (слобода или острог с прилегающими деревнями, починками) и на ясачные волости. Воевода управлял уездом при помощи аппарата съезжей (приказной) избы, приказчиков слобод, острожков и родоплеменной знати ясачного населения. В разрядных центрах съезжая изба называлась еще приказной палатой, а по своей структуре и штатам она (особенно тобольская) стремилась копировать Сибирский приказ. Аппарат съезжей избы, возглавляемой дьяком или подьячим с приписью, состоял из нескольких подьячих, ведавших делами столов (ясачный, денежный, хлебный и т. д.), и писчиков. Дела между столами съезжей избы делились по функциональному принципу.

В выполнении своих функций по управлению уездом воевода опирался прежде всего на воинский гарнизон. Служилые люди выполняли обязанности приказчиков острогов и пашенных слобод, собирали ясак, транспортировали и охраняли казенные грузы, конвоировали ссыльных людей, обороняли уезд от «немирных» соседей Сибири. Заместителями воеводы по управлению воинским гарнизоном были стрелецкие, казачьи и татарские головы, а также «ротмистры» (последние командовали «немцами и литвой»). Они назначались Сибирским приказом обычно из верхов местных служилых людей, но иногда присылались из других мест.

Посадское население городов имело своих мирских и цеховых (например, «кузнецких») старост, которые помогали воеводам распределять между посадскими людьми оброки, казенные службы и «изделия», а также выступали в качестве представителей посадского мира в случае коллективных челобитий. Посадский мир без воеводы не мог принять нового тяглеца или отпустить старого. Старосты, а также сотские, пятидесятские и десятские, выбираемые по предписанию воеводы посадским миром, исполняли полицейские функции, но не обладали никакими судебными правами. Исполнение этих должностей было по существу одной из повинностей посада в пользу феодального государства. Их «выбор», скрепленный подписями посадских людей, гласил: «... будучи им у правления государевых дел, не пить и никаким воровством не воровать, из города... не збежать. И буде они у отправления государевых дел какое похищение учинят и то все взять на нас посацких людех». 87

В острожки и слободы, удаленные от уездного центра, воевода назначал управителей, так называемых приказчиков, из числа детей боярских и других лиц командного состава гарнизона. Приказчик в своем «присуде» был воеводой в миниатюре. Обязанности приказчика перечислялись в «наказной памяти», которая выдавалась ему в воеводской съезжей избе. Иногда приказчики, особенно в крупные острожки, назначались и получали «наказные памяти» непосредственно в Сибирском приказе.

В крестьянские слободы назначались особые приказчики пашенных крестьян. Наряду со служилыми людьми на эти должности иногда назначались и посадские люди. Основная их обязанность заключалась в том, чтобы следить за исправным выполнением государевыми пашенными крестьянами повинностей и за расширением казенной запашки. В помощь приказчику крестьянский мир обязан был выбирать целовальников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для выполнения полицейских функций).

Выборные представители крестьян в данном случае выступали не столько участниками мирского самоуправления, сколько дополнительным бесплатным аппаратом правительственной администрации.

Процесс окрестьянивания рядовой массы служилого населения Сибири уже в XVII в. нашел свое отражение и во внутреннем управлении ^уезда. В конце XVII в. слободские приказчики пашенных крестьян имели «под присудом» крестьян, уездных посадских людей и обязательно беломестных казаков там, где они были.

Деление уезда на слободские «присудки» не было стабильным. Воеводы часто дробили их на более мелкие части, чтобы увеличить свои доходы от взяток при назначении приказчиков.

Особыми административными единицами в составе Сибирского уезда были ясачные волости. Разгромив татарские ханства в Поволжье, а затем в Сибири, русские власти заимствовали от них ясак как форму обложения местного населения. В Сибири ясак надолго стал главной формой эксплуатации коренного нерусского населения. В буквальном переводе на русский язык термин «ясак» означает дань, которая уплачивается в знак подданства.

На первых порах ясак, взимаемый царской администрацией в Сибири, ничем не отличался от дани, которую выплачивало местное население более сильным племенам или государственным образованиям, в «кыштымной» зависимости от которых оно находилось до прихода русских. Но с закреплением и развитием Сибири в составе Русского государства ясачная подать уже в XVII в. претерпела существенные изменения, постепенно превращаясь в ренту, уплачиваемую местным населением в пользу феодального государства за пользование землей и другими ясачными угодьями.

Русская практика взимания ясака в Сибири знала две формы - окладной и неокладной ясак. Окладной ясак - это постоянный, зафиксированный размер сбора с той или иной волости («землицы»); неокладной ясак - неопределенный - сколько возьмется. Окладным ясаком облагались те группы ясачного населения, которые уже упрочились в русском подданстве и были учтены переписными ясачными книгами. Жители территорий, которые, в силу их отдаленности от русских опорных пунктов, пограничного положения и т. п., были еще не прочно закреплены в русском подданстве, платили неокладной ясак, часто в том размере, в каком они сами находили это нужным для поддержания дружеских отношений с русскими властями. В последнем случае ясак нередко носил характер обычного торгового обмена. В ясачном сборе русских в Сибири в XVII в. вообще присутствовали элементы торгового обмена, поскольку его обязательно сопровождали «государевы подарки». Ясачным людям выдавали сукно, ткани, котлы, хлеб, водку, дешевые украшения (бисер, одекуй). Ясачный взнос состоял из собственно ясака - обязательного платежа- и добровольных приношений, так называемых «поминков» (государевых, воеводских, дьячьих). Со временем «поминки» стали так же обязательны, как ясак, и полностью с ним слились.

Ясак принимали преимущественно пушниной (соболиный оклад). Иногда его брали рыбой, скотом, оленьими ровдугами (шкурами). По мере истребления соболей стали принимать меха лис, бобров и других пушных зверей, а также разрешать уплату ясака деньгами, что несом-

ненно свидетельствовало и о втягивании коренного населения в товарно-денежные отношения. 88 В Западной Сибири, где запасы ценного пушного зверя истощились значительно раньше, чем в Восточной Сибири, к началу XVIII в. доля взноса ясака деньгами доходила до половины. 89 Но правительство было заинтересовано в поступлении в казну сибирской пушнины и с большим нежеланием относилось к переводу ясачных плательщиков на денежный оброк. Поэтому в основных пушнопромысловых районах (Якутский, Мангазейский, Енисейский уезды) замена пушного ясака денежным в XVII в. была исключительной редкостью.

Размер ясачного оклада одного охотника в разных частях Сибири был далеко не одинаков. Он колебался от 1 до 10-12 шкурок соболей. Самый большой ясачный оклад (10-12 соболиных шкурок) был у остяков Нарымского, Томского и Енисейского уездов, а самый маленький (1 шкурка)-у камчадалов, ненцев, тувинцев и некоторых групп бурят. При этом даже представители одной родоплеменной группы, жившие в разных уездах, платили по-разному; еще чаще не одинаковым был размер ясака с разных народов в одном уезде. С остяков Мангазейского уезда брали в два раза меньший ясак, чем с их сородичей в соседнем Енисейском уезде. В Енисейском уезде остяки платили по 10-12 соболиных шкурок, тунгусы - по 5, а буряты - по одной. 90 Отдельные группы аборигенов Западной Сибири были освобождены от ясака за обязательство выполнять ямскую службу. 91

Отмеченные различия в ясачном обложении зависели от целого ряда причин. Главные из них - учет русской правительственной администрацией военно-политической обстановки и природно-хозяйственных условий жизни отдельных групп и народов.

В стоимостном выражении размер ясачного платежа был меньше повинностей сибирского крестьянина или посадского человека. 92 Но если учесть разницу в уровне развития производительных сил русского населения и аборигенных обитателей края, а также насилие, которым сопровождался процесс сбора ясака, следует признать, что фискальный гнет у нерусских народов Сибири был не легче, если не тяжелее, чем у тяглых сословий русского населения края.

Ясак, как правило, собирался при посредстве местной знати. Его либо доставляли «лучшие люди» непосредственно в уездный центр (или в острог, где находился приказчик), либо за ясаком отправлялись в ясачные волости специальные сборщики. В том и другом случае ясачным людям «для спору» выдавали отписи (расписки) в получении с них ясака. Для обеспечения регулярности сбора ясака в уездном центре и в острожках существовали аманатские избы, где содержались заложники от ясачных волостей.

Сохранив и использовав в Сибири ясачное обложение, царская администрация использовала и традиционные формы внутреннего управления коренных народов, стремясь при этом опереться на родоплеменную знать путем освобождения от ясака и оставления за ней всех старых привилегий. Так, кучумовские «мурзы и мурзичи» в большинстве своем были приняты на царскую службу и составили особую группу «служилых юртовских татар». ,

Учитывалось и управлялось ясачное население по волостям, которые назывались по имени своего князька, родового старшины, «лучшего человека» или по географическому наименованию места жительства.

Во внутреннее устройство ясачных волостей царские власти не вмешивались, и их управление строилось на основе обычного права. Суд по мелким исковым и другим делам до 2 руб. вершила родовая знать. Судебные дела об исках от 2 до 10 руб. (с конца XVII в. - до 5 руб.) решал приказчик совместно с представителями ясачных людей. Более крупные дела, а также криминальные (убийства, бунт, «измена») и «смесные» дела русских и ясачных людей судил сам воевода. 93 При этом с ясачных людей, в отличие от русских, предписывалось не брать судные пошлины. 94

Политику опоры на «лучших ясачных людей» правительство настойчиво проводило и в XVIII в., постепенно расширяя их привилегии в сравнении с рядовыми массами ясачных людей. 95

Система воеводского управления, сосредоточившая в руках одного лица судебную и исполнительную власть, предоставляла широкие возможности для злоупотреблений, особенно в Сибири, вдали от контроля центра. Воеводское управление XVII в. сохраняло еще многие черты кормления. Воеводы, казачьи и стрелецкие головы, приказчики за свою службу не получали казенного жалованья. Кроме того, им строго запрещалась предпринимательская и торговая деятельность. Но это не мешало им за время службы значительно улучшить свое материальное состояние.

В Сибири было широко развито преподношение «в почесть». Когда приезжал новый воевода, ему все население подносило дары. В дальнейшем воеводам в почесть приносили пушнину, хлеб, товары, драгоценности в различные праздники, в том числе в дни рождения воеводы и членов его семьи, а также при каждом воеводском объезде уезда. Всевозможные челобитчики также подносили воеводе подарки, что уже скорее было взяткой. Сибирские воеводы легко переходили грань между «почестью» (добровольным приношением) и неприкрытым грабежом. Они облагали население различными поборами в свою пользу, недодавали служилым людям жалованье, а крестьянам «подмогу», вымогали взятки всевозможными средствами, вплоть до арестов и пыток, незаконно курили и продавали вино, наконец, запускали руку в государственную казну. 96

Воеводы особенно наживались от ясачного сбора, незаконного винокурения и нелегальной торговли. Сыщик Федор Охлопков, посланный в 1665-1666 гг. «всех воевод и таможенных голов неправды их и плутости сыскать», выявил массу злоупотреблений. Многие воеводы, посылая служилых людей для сбора ясака, обязывали их торговать воеводскими товарами. В Сургуте воевода отбирал для себя у ясачных людей верных лисиц. Якутские воеводы за отправку на сбор ясака брали взятки у служилых людей, наживая в результате этого огромные состояния. Охлопков выяснил, что воевода Михаил Семенович Лодыженский вывез из Якутска 537 «сороков» шкурок соболей, а Иван Федорович Большой Голенищев-Кутузов - 513 «сорока». Последний за 7 лет службы в Якутске только «в посулех» от якутов получил более 100 «сороков» соболей, за что богатых якутов он освобождал от ясачного сбора и записывал князцами. Якутские приказные люди в свою очередь на службе в ясачных зимовьях занимались винокурением и «преж ясачного платежа» выменивали на вино у ясачных людей пушнину, разоряя ясачных людей и наживая в год по 60 и более «сороков» соболиных шкурок. 97

87 Из «выбора» старосты, сотских, пятидесятских и десятских в г. Тюмени в 1721 г. ГАТОТ, ф. Тюменской воеводской канцелярии, № 3377, л. 1-1 об.

88 В. И. Шунков. Ясачные люди в Западной Сибири XVII в. Советская Азия, кн. 3-4, М., 1930, стр. 184-197; кн. 5-6, стр. 261-271; Е. М. Залкинд. Присоединение Бурятии к России. Улан-Удэ, 1958, стр. 192-196.

89 В. И. Шунков. Ясачные люди в Западной Сибири XVII в., стр. 270.

90 Очерки истории СССР. Период феодализма. XVII в. М., 1955, стр. 818-823; Б. О. Долгих. Родовой и племенной состав народов Сибири в XVII в. Тр. Инст. этногр., нов. сер., т. 55, М., 1960, стр. 30, 148-189, 265, 296, 452-487, 569; С. В. Бахрушин. Ясак в Сибири в XVII в. Сибирские огни, 1927, № 3, стр. Ю4-109; ЦГАДА, СП, стлб. 402, л. 116.

91 Очерки истории города Томска. Томск, 1954, стр. 10.

92 В. Огородников. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI-XVIII вв., стр. 80.

93 Н. С. Романов. Ясак в Якутии в XVIII в. Якутск, 1956, стр. 49; В. Огородников. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI-XVIII вв., стр. 87, 88.

94 ЛО ААН, ф. Левенталя, оп. I, № 8, лл. 1-2.

95 Ф. А. Кудрявцев. История бурят-монгольского народа, стр. 130-132; Н. С. Романов. Ясак в Якутии в XVIII в., стр. 49-52.

96 С. В. Бахрушин. Очерки по истории Красноярского уезда в XVII в. Научные труды, т. IV, М., 1959, стр. 170-178; А. Н. Копылов. Государевы пашенные крестьяне Енисейского уезда в XVII в. В кн.: Сибирь XVII-XVIII вв. Новосибирск, 1962, стр. 55, 56; ЦГАДА, СП, оп. 4, № 73, лл. 9, 10.

Воеводы брали «окуп» за назначение для сбора ясака со всех служилых людей - от приказчика до рядового по разработанной таксе. Приказчик Жиганского зимовья платил якутскому воеводе 300 руб., подьячий и толмач - по 40 руб., рядовые служилые - по 6 руб. Суммы взяток с отдельных ясачных «приказов» колебались в 60-х годах XVII в. от 20 до 600 руб., в конце века - от 100 до 1200 руб. По подсчетам сыщика Ф. Качанова, якутские воеводы в конце XVII в. только «окупу» от ясачных сборщиков получали в год 6209 руб., «опричь того, что из волостей приезжают и приносят собольми и иною мяхкою рухледью». 98 Приказные же люди брали взятки с нижестоящих служилых людей.

Общая картина управления в Сибири была такова, что, когда на место воеводы попадал более или менее порядочный служака, в серьезность его намерений мало кто верил. В 1655 г. в Енисейск на место Афанасия Филипповича Пашкова был прислан новый воевода Иван Павлович Акинфов. Наряду с другими злоупотреблениями Пашкова Акинфов обнаружил, что его предшественник присваивал деньги за квасной откуп и только таким образом за 5 лет прикарманил 1000 руб. казенных денег. Акинфов потребовал, чтобы Пашков внес эти деньги в казну. Но последний рекомендовал новому воеводе самому поступать так же и, кроме того, просил его, придравшись к чему-либо, посадить в тюрьму лиц, которые подают на Пашкова челобитья за разные притеснения. С этой целью Пашков несколько раз приходил к Акинфову, предлагая ему большие взятки. Когда же Акинфов решительно отказался принять взятку, заявив «так плутать не хочу», Пашков его «матерно бранил», угрожал и, наконец, осадил воеводу в городе, используя даурский полк, формировавшийся под его командованием для похода в Приамурье. 99

Получившие назначение в Сибирь воеводы должны были выявлять при смене старого воеводы его злоупотребления, доносить о них в Москву и самим не «жесточить» население. Однако они сами обычно скоро усваивали богатый опыт предшественников и стремились его приумножить.

В целях пресечения злоупотреблений местной администрации правительство время от времени организовывало сыски, иногда охватывавшие ряд уездов. Так, в 1696 г. в Сибирь была направлена большая сыскная комиссия во главе с думным дьяком Данилой Леонтьевичем Полянским и дьяком Данилой Андреевичем Берестовым «для розыскных дел... на Тару, в Сургут, в Мангазею, в Илимской, в Якуцкой... Велено в тех городех про ясачной и десятинной и таможенной пошлиной многой недобор, от чего со 190-го году учал умолятца, и про воеводцкие многие неправды и налоги к сибирским служивым и к торговым людем и про грабительства розыскивать». 100 Комиссия избрала местом своего пребывания Енисейск, работала несколько лет и выявила многочисленные факты коррупции воеводской администрации в Сибири. Некоторые воеводы были наказаны. Но в целом это ничего не изменило.

97 ЦГАДА, СП, стлб. 582, лл. 30-34.

98 Там же, кн. 1225, лл. 25-102.

99 Там же, стлб. 1560, лл. 111-123.

100 Там же, оп. 4, № 154, лл. 71, 72.

В управлении Сибири видное место занимали вопросы регулирования торговли. 101 Заинтересованное в нормализации экономической жизни новой «государевой вотчины» царское правительство в конце XVI в. освобождало в Сибири от таможенных пошлин как русских, так и среднеазиатских (ногайских и бухарских) купцов. Но по мере освоения новой территории и налаживания торговых связей ее с южными соседями и с европейской частью страны правительство стало облагать пошлинами русских, а затем и среднеазиатских купцов, видя в таможенных сборах немаловажный источник поступлений в казну пушнины и денежных средств. В 1597 г. было предписано брать у русских торговых людей в казну с привозных их «русских» товаров десятую часть и «десятинную пошлину с сибирских товаров ото всякого зверя от девяти десятое». В наказы воеводам с этого времени стал включаться пункт об организации сбора таможенных пошлин. Таможенные головы первоначально назначались из служилых, но вскоре их заменили более опытные в торговых делах посадские люди.

В начале XVII в. были построены первые таможни (в Верхотурье, Тобольске, Тюмени, Сургуте, Таре, Березове, Мангазее). Расширялся и круг взимаемых пошлин. Наряду с «сибирским платежом» десятой пошлины стали брать «против русских и поморских городов» всевозможные проезжие и торговые пошлины.

В отличие от европейской части страны, где воеводам не разрешалось «вступатца в таможенное дело», в Сибири до начала 20-х годов XVII в. вся деятельность таможен проходила под непосредственным руководством воевод. Таможенный голова назначался воеводой и полностью был ему подотчетен, а воевода часто вмешивался в процесс сбора пошлины. Иногда сбор пошлины поручался тому же приказчику, который посылался для ясачного сбора.

С 20-х годов XVII в. таможенные головы в Сибири стали назначаться Приказом Казанского дворца (в Тобольск и Верхотурье) или Тобольским разрядным воеводой (во все другие таможни) и снабжаться в Тобольске специальными наказами, в которых излагались принципы и порядок взимания таможенных пошлин, их состав и размеры. При этом уездным воеводам запрещалось вмешиваться в процесс сбора пошлин. Однако воеводы продолжали злоупотреблять своим правом контроля за деятельностью таможенных голов. Тогда в главные торговые центры Сибири - Тобольск, Енисейск, Верхотурье, Мангазею, Томск и Сургут - с 1635 г. стали посылать таможенными головами торговых людей из поморских городов и наказы им выдавать непосредственно в Москве. В наказы было записано, что осмотр товаров, сбор пошлин и конфискация незаконно провозимых товаров находится в «одноличном» ведении голов, которые должны были доносить в Москву, если воевода «в таможенное дело учнет вступатца и тем чинити таможенному делу какую поруху и государеве казне убыль». Эта мера несколько уменьшила произвол воевод в таможенном деле, но не дала больших положительных результатов.

В 1645 г. торговцы и промысловики во главе с виднейшими и влиятельными гостями в коллективном челобитье подняли вопрос,о злоупотреблениях сибирских воевод в таможенном управлении и добились принятия правительством «Уставной таможенной грамоты 1646 г.». По этой грамоте во всех сибирских городах, кроме Тобольска, осмотр товаров и выдача проезжих грамот осуществлялась только таможенными головами. Это усилило относительную самостоятельность таможенных голов и способствовало сокращению помех в развитии торговли. Но у воевод по-прежнему оставалось право надзора за таможенными головами, которые обязаны были воеводе сдавать собранные пушнину и деньги и давать финансовый отчет.

Заботясь о регулярном поступлении ясака и о том, чтобы ясачных людей «не ожесточити и не отбити от государя», правительство освободило их от уплаты таможенных пошлин.

Чтобы оградить казну от недобора ясака и пресечь возможное уклонение русских торговцев от уплаты таможенных пошлин, правительство разрешало торговлю с ясачными людьми только на гостиных дворах и лишь после окончания сбора ясака. На практике эту установку трудно было проводить в жизнь в силу постоянных контактов между ясачными и русскими людьми.

Пользовались льготами по сравнению с русскими и бухарские купцы. Основная сибирская пошлина - «десятая» (10%) - заменялась для них «двадцатой» (5% от стоимости товаров). С целью компенсации за трудности и тяготы службы служилым сибирским людям также предоставлялись таможенные льготы при небольших торговых операциях.

Торговлю наиболее ценными мехами правительство монополизировало. Лучшие сорта соболей, лисиц и бобров, а с 1697 г. - все сорта соболей промысловики обязаны были продавать в казну.

Русское государство в XVI-начале XVII в. имело сложную и запутанную систему таможенных сборов, унаследованную от периода феодальной раздробленности. Эта система распространялась правительством и на Сибирь, но с некоторыми особенностями: для Сибири вводилась десятипроцентная пошлина. Поступления от десятой пошлины составляли основную часть всех таможенных сборов в Сибири; она была много тяжелее основной торговой пошлины европейской части страны (так называемой рублевой).

В середине XVII в. в Русском государстве, в условиях начала складывания всероссийского рынка, была проведена таможенная реформа, ликвидировавшая внутренние проезжие пошлины и унифицировавшая торговые пошлины. На Сибирь эти изменения в то время не были распространены. Правительство не хотело лишаться высоких доходов от сибирской торговли.

Положение изменилось только к началу 80-х годов XVII в. В результате успехов местного земледелия и ремесла усилились внутрисибирские экономические связи, Сибирь стала превращаться в органическую часть Русского государства. С другой стороны, истощение пушных богатств и быстрый рост русско-китайских экономических связей изменили торговую конъюнктуру. При дальних поездках в Иркутск и Нерчинск «для китайских торгов» торговых людей стесняли устаревшие таможенные порядки в Сибири. В 1685-1686 гг. они стали требовать распространения на Сибирь общерусского таможенного законодательства. В этих условиях правительство вынуждено было пойти на реформу таможенного дела в Сибири.

Реформа имела четыре этапа: 1) отмена в 1687 г. проезжих пошлин; 2) введение в 1689 г. для Сибири дополнительных статей к Новоторговому уставу 1667 г.; 3) введение первого таможенного кодекса для Сибири- статей 1693 г.; 4) введение таможенного устава для Сибири 1698 г.

Основной, принципиальный вопрос реформы - ликвидация проезжих пошлин - был решен на первом этапе. Позднее речь шла главным образом о степени распространения десятой пошлины, об унификации ее сборов, об увеличении или об уменьшении тяжести обложения, о кодификации таможенного дела в Сибири.

Царский приговор 13 декабря 1686 г., явившийся итогом двух коллективных челобитий торговых людей (1685 и 1686 гг.), отменил взимание в Сибири проезжих и других мелких пошлин, но оставил сибирскую десятую пошлину. Таким образом, принципиально уравняв таможенные порядки в центре страны и в Сибири, правительство сохранило процентное различие в пошлинах.

Ссылка на Новоторговый устав 1667 г. и противоречивость указаний Сибирского приказа о новом порядке сбора, по времени совпавшие также с отменой ранее практиковавшихся в Сибири завышенных таможенных оценок товаров, повели к большой путанице на местах и к падению доходов от таможенных сборов. Обеспокоенное этим руководство Сибирского приказа составило в 1689 г. так называемые «пополненные» (дополнительные) статьи, которые, по мнению авторов, должны были служить дополнением к Новоторговому уставу 1667 г. и отражать специфику Сибири. Но и после этого увеличения таможенных сборов не последовало.

Тогда по указанию судьи Сибирского приказа И. Б. Репнина в 1693 г. был разработан для Сибири первый специальный таможенный устав, охватывающий все стороны внутренней и внешней торговли. Он установил жесткий порядок и очень высокие пошлины. Введя ряд новых сборов и ограничений, среди которых наиболее тяжелыми были «перекупная» десятая и десятая с каждой последующей перепродажи основных товаров сибирского рынка - пушнины, моржовых клыков и китайских товаров, устав 1693 г. сильно увеличил тяжесть таможенного обложения в Сибири по сравнению со всеми предыдущими периодами. Это была попытка казны восполнить упадок ясачных доходов за счет купеческого капитала, которая, однако, не дала желаемых результатов.

Через 5 лет правительство признало, что установленные пошлины для купцов были «тягостны», так как «со всякого рубля сходило пошлин по 10 алтын», и они «в Сибирь для торгов ехать отказали». В 1698 г. правительство вынуждено было принять «новые статьи, которые б торговым приезжим и тамошним жителям были сносны». Перекупная десятая пошлина и десятая пошлина «с приценки» (при перемещении внутри Сибири) были отменены; сбор десятой пошлины с товаров приезжих купцов устанавливался только в двух «порубежных» пунктах (Верхотурье и Нерчинске). Статьи (таможенный устав) 1698 г. значительно облегчили торговые связи Сибири с европейской частью страны и с Китаем.

В условиях складывавшегося всероссийского рынка и втягивания в него сибирской окраины правительство вынуждено было унифицировать и кодифицировать таможенную систему Сибири. Но реформа проводилась с большими колебаниями с 1687 по 1698 гг. и закончилась компромиссным решением вопроса -барьер между Сибирью и европейской частью страны в виде сбора десятой пошлины был в конечном счете все же сохранен.

Процесс приспособления аппарата управления к задачам абсолютной монархии, начатый в XVII в., был завершен государственными административными преобразованиями первой четверти XVIII в.

Начало петровских административных реформ почти не затронуло Сибирь. Реформа городского управления 1659 г. не была распространена на территорию Сибири под предлогом слабости сибирских посадов. 102 Однако нежелание правительства вводить в Сибири городское самоуправление скорее всего было продиктовано внутриполитическими опасениями, порожденными городскими восстаниями 90-х годов XVII в.

Реорганизация управления Сибири началась при проведении первой областной реформы. Среди 8 губерний, образованных по указу от 18 декабря 1708 г., учреждалась Сибирская губерния с центром в г. Тобольске. Сибирский приказ, как и другие приказы, потерял значение центрального государственного учреждения. Он превратился в Московскую канцелярию Сибирской губернии, а все его функции по управлению Сибирью перешли к сибирскому губернатору. Московская канцелярия Сибирской губернии ведала пушниной и китайскими товарами, присылаемыми из Сибири, и занималась их реализацией, а также выполняла поручения сибирского губернатора.

Первым губернатором Сибирской губернии был назначен судья Сибирского приказа князь М. П. Гагарин, бывший в то время также московским комендантом и именовавшийся «Московский комендант и генерал-президент, сибирский провинциальный судья». Открытие губернии затянулось, и Гагарин только во второй половине 1711 г. выехал в Тобольск, получив 6 марта 1711 г. официальный титул сибирского губернатора.

Под властью сибирского губернатора была объединена огромная территория, в том числе Приуралье. Ранее существовавшее уездное деление не было затронуто, но воеводы, теперь называвшиеся комендантами, стали назначаться не центральной властью, а сибирским губернатором и были во всем ему подотчетны.

Первая областная реформа затронула и таможенное управление Сибири. С именем губернатора М. П. Гагарина связан новый поворот таможенной политики в сторону усиления пошлинного обложения торговли. Таможенные чиновники в Сибири, на протяжении предыдущего столетия настойчиво добивавшиеся независимости от воевод, в начале XVIII в. снова были поставлены под опеку местной администрации. С введением губернского деления таможенные головы стали именоваться таможенными надзирателями. Назначались они губернатором (в губернии) или комендантами (в уездах) и были им подотчетны. Прочие сотрудники таможни (подьячие, целовальники, сторожа) теперь именовались канцелярскими, ларечными и другими «таможенными служителями».

С целью увеличения дохода в казну от сибирской торговли М. П. Гагарин в 1713 г. пересмотрел таможенный устав 1698 г., считая, что он создал льготные условия для торговых людей, особенно для тех, кто торговал внутри Сибири; Гагарин отменил его и ввел новый устав 1713 г. По этому уставу в Сибири опять вводился дополнительный сбор десятой «перекупной» пошлины при перепродаже товаров, кроме хлеба и прочих съестных припасов. С товаров же и пушнины, вывозимых за границу, равно и с ввозимых из-за границы, устанавливался двойной сбор десятой пошлины. Возвращаясь к жестким нормам таможенного обложения, авторы устава провозглашали: «А естли приезжим купецким людем то пошлинное взятье будет в тягость и им в том неволи нет, сильно их не прежде ни ныне никто не посылал для того промыслу; кому тягостно тот не будет ездить». 103

Таким образом, правительство еще раз пыталось в какой-то мере поправить напряженные войной до предела финансы путем усиленного обложения купеческой торговли в Сибири.

Сбор пошлин по новым таможенным правилам 1713 г. был начат не сразу и не везде одновременно. Так, в Иркутске по статьям 1713 г. пошлины стали впервые брать только в 1716 г. Вероятно, новый порядок таможенного обложения в Сибири, введенный в 1713 г., не пережил своего основного автора М. П. Гагарина, казненного за злоупотребление властью в 1721 г. В 1722 г. сибирский губернатор Алексей Михайлович Черкасский требовал от таможенных властей и воевод неукоснительного соблюдения таможенных правил, установленных статьями 1698 г. 104 В дальнейшем устав 1698 г. действовал в Сибири с незначительными изменениями вплоть до отмены в 1753 г. внутренних таможен. 105

Образование коллегий и вторая областная реформа сблизили местное управление Сибири с общерусским. Первоначально (в 1719 г.) Сибирь была разделена на 3 провинции: две приуральские (Вятская и Соликамская) и одну собственно сибирскую (Тобольскую). Затем (в 1724 г.) из Тобольской провинции выделились еще две - Енисейская и Иркутская. 106 В провинциях и уездах (дистриктах), как и в европейской части страны, появились новые должностные лица, ведавшие определенным кругом вопросов и подчиненные непосредственно центральным коллегиям: камериры, земские комиссары, рентмейстеры, фискалы. На Сибирь была распространена судебная реформа, по которой в провинциях учреждались надворные, а в уездах - нижние суды. Но надворные суды были образованы только в центрах двух сибирских провинций - Тобольске и Енисейске. Наконец, по второй городской реформе (1721-1724 гг.) городское население Сибири впервые получило право на самоуправление. 107

В управление ясачным населением Сибири ни первая, ни вторая областные реформы не внесли ничего принципиально нового.

В результате административных реформ первой четверти XVIII в. Сибирь получила в целом единообразное с другими частями Российской империи местное управление при сохранении специфики управления ясачным населением и некоторых особенностей таможенной политики.

Новая система управления бюрократизировала аппарат, но не уменьшила его злоупотребления. Управление первого сибирского губернатора М. П. Гагарина закончилось новым грандиозным сыском о злоупотреблениях сибирских властей. В 1717 г. была учреждена под руководством генерал-майора и лейб-гвардии майора И. Д. Дмитриева-Мамонова Комиссия для розыска о злоупотреблениях сибирского губернатора М. П. Гагарина и «других той губернии управителей». 108 Член комиссии капрал Максим Пущин, проводя сыск в Удинске, в частности, выяснил, что право повышать служилых людей в чинах сибирская администрация широко использовала для личной наживы. При этом действовало неписаное правило, по которому служилый человек при поверстании на службу или повышении в чине обязан был давать взятку в размере годичного денежного оклада коменданту, воеводе или губернатору, оформлявшему его продвижение. Такие показания дало абсолютное большинство допрошенных сыщиком людей. 109

Работа Комиссии Дмитриева-Мамонова охватила территорию всей Сибири; она закончилась отстранением от должностей ряда сибирских администраторов и публичной казнью губернатора М. П. Гагарина. Но даже такие меры устрашения наиболее зарвавшихся представителей царской администрации не могли ликвидировать или хотя бы значительно ослабить произвол местных властей.

Как приказная система XVII в., так и чиновничье-бюрократическая система XVIII в. были орудием классового господства феодалов над тру дящимися массами населения, забитыми и лишенными каких-либо гражданских прав.

Из сказанного следует, что естественным состоянием для государственного аппарата феодальной России были произвол и беззаконие.

101 См. А. Н. Копылов. Таможенная политика в Сибири в XVII в. В сб.: Русское государство в XVII веке. Новые явления в социально-экономической, политической и культурной жизни. М., 1961, стр. 330-370.

102 ЦГАДА, ф. Преображенского приказа, оп. 2, стлб. 719, лл. 8-50; М. М. Богословский. Городская реформа 1699 г. в провинциальных городах. Уч. зап. Инст. истории РАНИИОН, т. II, М., 1927, стр. 219, 220.

103 ЦГАДА, СП, кн. 1596, лл. 30-37.

104 ГАТОТ, ф. Тюменской таможни, № 103, лл. 22, 23.

105 Г. Ф. Миллер. Описание о торгах сибирских. СПб., 1756, стр. 15, 169.

106 Обозрение главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841, стр. 2.

107 Очерки истории СССР. Период феодализма. Россия в первой четверти XVIII в. Преобразования Петра I. М., 1954, стр. 332-340.

108 Н. Н. Оглоблин. Обозрение столбцов и книг Сибирского приказа (1592- 1768 гг.), ч. 3. М., 1900, стр. 335.

109 ЦГАДА, СП, кн. 1624, лл. 26 об.-61.

Введение

Основную роль в покорении Сибири сыграли служилые и промышленные люди, из среды которых вышли многие прославленные землепроходцы и воины, обеспечившие стремительность самого покорения. При этом, если в ходе присоединения Западной Сибири преобладала государственная инициатива, то присоединение Восточной Сибири шло преимущественно по инициативе и за счет материальных средств частных лиц - купцов, промышленников, служилых людей.

Ошеломляюще быстрое присоединение Сибири к России стало бесповоротным и прочным лишь в результате того, что за Урал с Руси хлынула волна русских переселенцев, а в самой Сибири была налажена система государственного управления. В основании Сибири историки выделяют два процесса: правительственную колонизацию, которая включала в себя различные мероприятия по освоению земель, проводимые при инициативе и под руководством государственной администрации, и вольнонародную колонизацию, выразившуюся в добровольном и стихийном заселении региона русскими людьми. Оба начала - государственное и вольнародное - тесно переплетались в ходе освоения Сибири.

Цель данной работы рассмотреть структуру и осуществление управления Сибирью в XVII - XVIII вв.

Государственное управление Сибирью в XVII

После присоединения Сибири к России постепенно сложилась система управления Сибирью.

В XVI в. Сибирь как новый край подчинялась Посольскому приказу. В 1599 г. управление Сибирью передали Приказу Казанского дворца, который управляли Приказу Казанского дворца, который управлял восточной частью России (бывшие Казанское и Астраханское ханство). Вскоре быстрое расширение территории России на восток потребовало создания отдельного органа управления Сибирью.

В феврале 1637 г. по указу царя Михаила Федоровича был образован специальный центральный орган управления - Сибирский приказ, который существовал с 1637 по 1708 и с 1730 по 1763 гг. Во главе его, как правило, стояли представители знатных боярских родов, приближенных к царю. В XVII в. Сибирский приказ последовательно возглавляли: князь Б.М. Лыков (1637-1643), князь Н.И. Одоевский (1643-1646), князь А.Н.Трубецкой (1646-1662), боярин Р. М. Стрешнев (1663-1680), князь И.Б. Репнин (1680 - 1697), думный дьяк А. А. Виниус (1697 - 1703).

Сибирский приказ занимался решением вопросов административного управления Сибирью (назначение и смещение воевод, контроль за ними, судебные функции и т. п.), снабжения Сибири, ее обороны, налогообложения Сибири, ее обороны, налогообложения Сибири, контроля сибирских таможен, приема, хранения и торговли пушниной, дипломатических отношений с Китаем, Джунгарией и казахскими ордами.

Сибирский приказ состоял из территориальных разрядных столов и палат. Через территориальные разрядные столы осуществлялось непосредственное управление сибирскими территориями. В конце XVII в. в Сибирском приказе было четыре территориальных разрядных стола - Тобольский, Томский, Енисейский и Ленский. Палаты занимались финансовыми делами и пушниной. В Сибирском приказе было три палаты - расценная, купецкая и казенная. Первая палата занималась приемом и оценкой пушнины и других видов ясака, поступавших из Сибири, вторая - подбором купцов для торговли казенной пушниной и контролем за ними, а третья - вела все финансовые дела Сибирского приказа. Во главе столов и палат стояли дьяки, которым подчинялись подьячие.

Территория Сибири, как и вся Россия, для удобства управления была поделена на уезды. Вскоре большая территория потребовала ввести в Сибири дополнительную административную структуру над уездами. С этой целью в конце XVI в. был образован Тобольский разряд, объединивший все сибирские уезды. Тобольский воевода стал главным сибирским воеводой, которому подчинялись воеводы других сибирских острогов.

Тобольский воевода осуществлял общее руководство обороной и снабжением Сибири. Ему принадлежало старшинство в решении внешнеполитических и внешнеторговых вопросов. На этот пост, как правило, назначали знатных людей, близких к царю, но попавших в немилость по каким-либо причинам. В XVII в. наиболее заметными Тобольскими воеводами были Ю. Я. Сулешев (1623-1625) и П.И. Годунов (1667-1670).

Ю.Я. Сулешов, выходец из знатной фамилии крымских татарских беев, перешедших на русскую службу, во время пребывания в Сибири провел ряд значительных преобразований по улучшению ее положения. Он организовал первую перепись населения и пахотной земли, установил твердое соотношение размеров крестьянского земельного надела и размеров обрабатываемой им «государевой пашни», унифицировал денежные оклады служилых людей.

П. И. Годунов основное внимание уделял укреплению обороны Сибири от угрозы набегов кочевников с юга. Он начал строительство укреплений на степных границах Западной Сибири и стал организовывать там казачьи поселения - станицы, а также создал полки драгунского строя. Под его руководством был составлен «Чертеж Сибири» - первая из известных карт Сибири, который подвел итог русским географическим сведениям о Сибири того времени и явился значительной вехой в истории русской географической науки.

Постепенно по мере освоения и заселения Сибири были образованны еще три разряда - Томский (1629), Ленский (1639) и Енисейский (1677) и новые уезды.

После образования других разрядов роль Тобольска как главного сибирского центра сохранились. Тобольский воевода явился как бы старшим над другими разрядными воеводами.

Разрядные воеводы назначались Сибирским приказом, как правило, на три года. Они руководили уездными воеводами и решали все вопросы управления разрядом. Разрядный воевода имел исключительное право переписки с Сибирским приказом. Он управлял разрядом через Приказную палату - орган управления разрядом. Структура палаты копировала Сибирский приказ и включала территориальные уездные столы. Во главе палаты стояли два дьяка, назначаемых Сибирским приказом, столы возглавляли подьячие.

Уездами руководили воеводы, которых также назначал Сибирский приказ, и, как правило, на три года. Уездный воевода назначал и увольнял приказчиков, сборщиков ясака, отвечал за состояние уезда, решал все вопросы управления уездом. Он управлял уездом через Съезжую избу - орган управления уездом. Изба состояла из столов, отвечавших за различные сферы жизни уезда - ясачный стол, хлебный стол, денежный стол и т. п. Во главе избы стоял дьяк, столы возглавляли подьячие.

Сибирские уезды делились на русские присудки и ясачные волости. В состав присудка входили острог или слобода с прилегающими деревнями. Управляли присудками приказчики, которых назначали воеводы или выбирало население. Население присудков объединялось в общины и избирало старост. Ясачные волости объединяли местные племена, обязанные платить ясак. Во главе ясачных волостей стояла местная родо-племенная знать, которая управляла по местным обычаям и традициям. Русские в жизнь и быт сибирских народов в XVII в. не вмешивались, за исключением того, что они пытались запретить межплеменные войны.

В Сибири в отличие от России воеводы обладали более широкими полномочиями. Сибирский приказ предписывал им управлять «по своему высмотру, как будет пригож и как бог вразумит».

Широкие полномочия сибирских воевод, удаленность Москвы создавали благоприятные возможности для различных злоупотреблений. Им способствовала и система обеспечения русской администрации. В XVII в. в Сибири применялась система «кормления». Воеводы и приказчики государственного жалования не получали. Им строго запрещалась какая-либо коммерческая деятельность. Жить они должны были за счет подношения. В результате злоупотребления сибирской администрации приняли очень широкие масштабы. Практически все сибирские воеводы и приказчики XVII в. были замешаны в злоупотреблениях, основными из которых являлись всевозможные поборы и взятки.

Русское правительство пыталось хоть как-то ограничить эти злоупотребления сибирской администрации. Его попытки бороться с ними сводились к следующему:

- «сыск» (вызов подозреваемых лиц в Москву, их допрос и разбирательство);

Отрешение от должности злостных нарушителей;

Обыск воевод и приказчиков на Верхотурской таможне при возвращении в Россию и конфискация части их имущества.

Однако сколько-нибудь заметного эффекта эти меры правительства не дали.

Злоупотребления сибирских воевод, приказчиков и других должностных лиц стали причиной частных массовых волнений и восстаний, в которых участвовали как русские, так и местные народы. В течении XVII века их произошло несколько сотен. Они охватили практически всю территорию Сибири от Верхотурья до Якутска и Нерчинска. Наиболее часто волнения и восстания происходили в Томске и Якутске. Самое крупное восстание произошло в Забайкалье в 1696 г., когда восставшие совершили поход к Иркутску и осадили его, возмущенные злоупотреблениями местного воеводы Савелова. Русское правительство, как правило, было вынуждено терпимо относиться к этим выступлениям и стремилось уладить конфликты мирным путем.